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Rituale der Legitimation? Funktion von Wahlen im autoritären Regime Chinas

Hausarbeit (Hauptseminar) 2018 23 Seiten

Orientalistik / Sinologie - Chinesisch / China

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Die chinesischen Volkskongresse - „Abstimmungsmaschinen“ oder „echte" Parlamente?
2.1. Wahlen in China - Geschichte, Gesetzgebung und Entwicklung
2.2. Lokale Volkskongresse
2.2.1 Struktur, Aufgaben und Wahlverfahren
2.2.2 Volkkongresse, Regierungen und die Partei - eine komplexe Dreierbeziehung
2.3. Der Nationale Volkskongress
2.3.1 Entwicklung, Repräsentanz und Abstimmungsverhalten
2.3.2 Der Ständige Ausschuss des Nationalen Volkskongresses

3. Funktionen von Wahlen
3.1. Wahlen als Form der Regimelegitimation
3.2. Wieso wählen Chinesinnen in semi-kompetitiven Wahlen?
3.3. Exkurs: Direkte Dorfwahlen - neue Formen der Legitimation?

4. Wahlen in China und der ehemaligen Sowjetunion -Vorbild und Abschreckung zugleich?

5. Schluss

6. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Das Wörterbuch für Staat und Politik definiert Wahlen als „wichtigste Form institutionalisierter Partizipation" (Nohlen 1995:848), "mittels Wahlen werden Körperschaften (Repräsentativorgane) gebildet oder Personen ermittelt, die ein Wahlamt [...] ausüben sollen" (Nohlen 1995:845f.) - aber Wahlen sind nicht gleich Wahlen. Oftmals werden Wahlen als demokratietypisch gesehen, de facto lässt allein das Vorhandensein von Wahlen aber weder Rückschlüsse auf eine bestehende Demokratie1, noch den Prozess einer Demokratisierung zu. Abhängig von dem politischen Kontext, in dem sie stattfinden und ihrer jeweiligen Form (kompetitiv, semi-kompetitiv oder nicht-kompetitiv) können Wahlen sehr unterschiedliche Funktionen haben. Eine Untersuchung der Funktion von Wahlen in ihrem jeweiligen Kontext kann zu wertvollen Erkenntnissen hinsichtlich des zu untersuchenden politischen Systems und dessen Selbstanspruch führen.

Auch im autoritären Regime2 der Volksrepublik China (kurz VR China) gibt es Wahlen auf zahlreichen Ebenen. Im Folgenden wird vor allem das vielschichtige System der chinesischen Volkskongresse (Rénmín Dàibiâo Dàhui erläutert, um dann näher auf die Funktion von (diesen) Wahlen einzugehen. Die zentrale, zugrundeliegende These ist, dass Wahlen vor allem der Legitimation der Herrschaft der Kommunistischen Partei Chinas (kurz KPCh) (Zhöngguó Gongchängdäng ФШ^Ф^) dienen. Auch wenn es in den letzten Jahrzehnten einige Reformen und Innovationen im Wahlsystem auf den verschiedenen Volkskongressebenen gab, die teils durchaus zur Ermächtigung der Handlungskapazitäten dieser Institutionen beigetragen haben (vgl. Cho 2009; Xia 2011), bewegen sich diese doch klar in einem von der Parteiführung vorgegebenen Rahmen. Oberste Priorität sind Stabilität und Herrschaftssicherung, diesen zentralen Anliegen haben sich auch die nominell demokratischen Institutionen der Volkskongresse zu beugen (vgl. Bedeski 1987:209; O’Brien 2010:83f.).

Die aktuelle Forschung zu dem System der chinesischen Volkskongresse changiert zwischen gegensätzlichen Meinungsbildern. Auch wenn Konsens über die Einordnung der historischen und gegenwärtigen Kompetenzen der Volkskongresse herrscht, so wird doch die mögliche zukünftige Entwicklung von Wahlen und in der Verlängerung vom gesamten politischen System Chinas unterschiedlich beurteilt: Einerseits gibt es eine Reihe von positiv-optimistischen Einschätzungen (vgl. Cho 2009; Shi 1999; Xia 2011) bezüglich des Demokratisierungspotentials der Volksrepublik, basierend auf Entwicklungen im Wahlsystem der Volkskongresse und Dorfwahlen. Dem gegenüber stehen skeptisch-pessimistische Einschätzungen (vgl. Chen & Stepan 2017; Chen & Zhong 2002; Heilmann 2016; O’Brien 1990 u. 2010), die den Volkskongressen jegliche demokratische Legitimität absprechen und die ungebrochene Dominanz der Partei in den Vordergrund stellen. Eine Mittelposition beziehen kritisch-ambivalente Bewertungen (vgl. Cabestan 2006; Kamo 2013), die sich auf keine Zukunftsprognose festlegen und sich in ihrer Analyse auf den Status quo beschränken.

Eine grundlegende Schwierigkeit in der Auseinandersetzung mit dem System der chinesischen Volkskongresse ist die prekäre Datenlage (vgl. Cabestan 2006:43). Außerdem kommen Analysen und Fallstudien teilweise zu unterschiedlichen bis widersprüchlichen Ergebnissen, was unter anderem auf den limitierten Zugang zu belastbaren Daten und die unterschiedliche Handhabung und Gesetzgebung in den Provinzen zurückzuführen ist. Zudem wurden Volkskongresse in der politikwissenschaftlichen Chinaforschung lange Zeit vernachlässigt (vgl. Manion 2008:607), sodass noch ein gewisser wissenschaftlicher Nachholbedarf besteht.

2. Die chinesischen Volkskongresse - „Abstimmungsmaschinen“ oder „echte“ Parlamente?

2.1. Wahlen in China - Geschichte, Gesetzgebung und Entwicklung

Wahlen waren ein wichtiger Bestandteil der politischen Reformen in der post-Mao­Ära. Unter den Schlagwörtern von „Demokratisierung“ und „Rechtsstaatlichkeit“ wurden 1979 im Zuge einer Gesetzesänderung zentrale Grundlagen des heutigen Wahlrechts festgelegt: zum ersten Mal musste es mehr KandidatInnen als Posten geben und mittels geheimer Abstimmung gewählt werden, außerdem durfte es keine offiziellen Wahlkampagnen geben. Die Wahlgesetze der Volksrepublik, das Organisationsgesetz der Lokalen Volkskongresse (kurz LVK) und lokalen Regierungen, sowie die verschiedenen, umfangreichen Gesetzgebungen der Provinzen regeln die Durchführung von Wahlen in China (vgl. Cabestan 2006:45; Jacobs 1991:171-176).

Bislang gab es fünf größere Reformen des Wahlgesetzes (vgl. deLisle 2010), aber die wesentlichen Charakteristika haben sich nicht geändert - „the party ran the show“ (Cabestan 2006:44). Die Kommunistische Partei ist auf verschiedene Weisen in die Durchführung von Wahlen eingebunden, etwa durch Nominierung der KandidatInnen, Absegnung der finalen Wahllisten, Überwachung des Wahlprozedere etc. Auf die Beziehung zwischen der Partei und den Volkskongressen wird im Weiteren noch ausführlicher eingegangen. Grundsätzlich beträgt die Legislaturperiode aller Volkskongresse seit 2004 fünf Jahre, alle BürgerInnen ab 18 Jahren besitzen das aktive und passive Wahlrecht (vgl. Wahlgesetz des NVK und der LVK der VR China, Kapitel I, Artikel 3).

Alle Wahlen auf staatlicher Ebene involvieren die insgesamt rund 50.0003 Volkskongresse, wobei zwischen direkt (zhíjie 1Й) und indirekt (jiànjië gewählten Volkskongressen unterschieden werden muss.

2.2. Lokale Volkskongresse

2.2.1 Struktur, Aufgaben und Wahlverfahren

Zusätzlich zum Nationalen Volkskongress (Quánguó Rénmín Dàibiào Dàhui АША й ft i À è ) (kurz NVK) gibt es Lokale Volkskongresse auf allen vier Verwaltungsstufen unterhalb der zentralstaatlichen Ebene, also auf Provinz- (shéng # ), Bezirks- (dlqü ftg), Kreis- (xiàn A) und Gemeindeebene (xiangjí ^t). Während auf Kreis- und Gemeindeebene die chinesischen Bürgerinnen ihre Abgeordneten direkt in die Volkskongresse wählen, finden auf Bezirks- und Provinzebene (dazu gehören auch die Sonderverwaltungszonen, regierungsunmittelbaren Städte und autonomen Regionen) indirekte Wahlen zu den Volkskongressen statt. Die meisten Abgeordneten des Nationalen Volkskongresses werden von den Volkskongressen auf Provinzebene gewählt. Es gibt eine duale Struktur von ländlichen und städtischen Volkskongressen auf allen nicht-zentralen Verwaltungsebenen, mit zwei größeren Unterschieden: bezirksfreie Städte (dijíshi Ш ША) haben eigene Volkskongresse, die ländlichen Regierungsbezirke und Bünde allerdings nicht. Dafür besitzen ländliche Gemeinden eigene Volkskongresse, die städtischen Gegenden auf Gemeindeebene hingegen keine. (vgl. für den gesamten Absatz: Cabestan 2006:43-53; Jacobs 1991:172-176).

Laut Gesetz fallen den Volkskongressen drei zentrale Aufgaben zu: das Entwerfen von Regulierungen, die Benennung von AmtsträgerInnen der lokalen Regierung und Judikative, sowie die Kontrolle der lokalen Regierung und Judikative. In den vergangenen Jahren haben die Volkskongresse außerdem zunehmend die Rolle als Vermittler zwischen Wählerinnen und Regierung eingenommen. Überprüfung (examination) der Gesetzesvollstreckung und Beurteilung (appraisal) von Regierungsbüros und BeamtInnen sind die beiden wichtigsten Arten der Kontrolle, die die Volkskongresse ausüben. Die Überprüfung besteht aus drei Schritten: Vorbereitung, Ermittlung und Benennen der Probleme. Hinsichtlich der Beurteilung gibt es zwei Verfahren: die Leistungsselbsteinschätzung für gewählte und ernannte Beamtinnen (shúzhí píngyi und die Beurteilung von Abgeordneten (dàibiào píngyi Beide Verfahren laufen normalerweise in vier Schritten ab: Vorbereitung, Ermittlung, Beurteilung und Umsetzung. Die Volkskongresse können die identifizierten Probleme allerdings nicht direkt bekämpfen, sondern nur Vorschläge machen, die rechtlich nicht bindend sind. (vgl. für den gesamten Absatz Cabestan 2006:55-61; Cho 2002:734-739).

Theoretisch können sich alle BürgerInnen als Abgeordnete für die Volkskongresse aufstellen lassen, de facto kontrolliert die Partei aber die finalen KandidatInnenlisten. Zwar steigt die Anzahl der unabhängigen KandidatInnen, die sich als Abgeordnete zur Wahl stellen lassen, das bedeutet aber nicht, dass diese auch zunehmend erfolgreich sind. In den Augen der Partei sind jene unabhängigen, also nicht an die Parteilinie gebundenen, Kandidatinnen „UnruhestifterInnen“ und demnach sorgt sie systematisch dafür, dass deren Namen nicht auf den finalen Listen landen (vgl. Cabestan 2006:47). Indem die Partei die Wahlen zu den Volkskongressen in ihrem Sinne beeinflusst und außerdem dafür sorgt, dass die Führungsorgane der Volkskongresse mit Parteimitgliedern besetzt werden, werden die Volkskongresse so zu einem ausführenden Instrument der KPCh. Lokale ParteisekretärInnen (dàngwéi shüji werden auf Anweisung der Zentralen Organisationsabteilung4 (Zhöng

Gong Zhöngyang Züzhïbù systematisch zu den Vorsitzenden der Volkskongresse benannt. Die offiziellen Wahlkomitees auf Kreis- und Gemeindeebene unterstehen offiziell der Weisung des Ständigen Ausschuss der Gemeinde-Volkskongresse unter Beratung der Provinz-Volkskongresse. Allerdings werden die Wahlkomitees immer von den Parteikomitees auf der entsprechenden Ebene geleitet. Indirekt gewählte Volkskongresse werden noch strikter von der Partei kontrolliert, als direkt gewählte (vgl. für den gesamten Absatz Cabestan 2006:44-49; Guo 2013:140-145; Heilmann 2016:113).

2.2.2 Volkkongresse, Regierungen und die Partei - eine komplexe Dreierbeziehung

Hinsichtlich der de-jure- und der de-facto-Macht der Volkskongresse gibt es eine große Diskrepanz. Laut dem Gesetz sollen die lokalen Regierungen als Exekutive der Volkskongresse fungieren und sind jenen gesetzlich untergeordnet. Allerdings sollen sich Judikative und Exekutive nach chinesischem Verständnis „ergänzen“: „Legislative-executive relations are thus considered as a division of labour, not a separation of powers.“ (Cho 2002:729). Volkskongresse agieren demnach als Organe, „die legislative, exekutive und judikative Funktionen in sich vereinen, also eine Gewaltenkonzentration an Stelle der in liberalen Demokratien üblichen Gewaltenteilung praktizieren." (Heilmann 2016:113).

Die Handlungskompetenzen der Volkskongresse werden nicht nur durch die Dominanz der Partei eingeschränkt, sondern etwa auch dadurch, dass die Abgeordneten zu wenige Informationen (etwa hinsichtlich der Finanzen) bekommen, um als Parlament agieren zu können. Auch personelle und budgetäre Defizite schränken die Arbeit der Volkskongresse massiv ein: Die Finanzabteilungen der Regierungen (für deren Kontrolle die Volkskongresse eigentlich zuständig sind) verwalten und kontrollieren die Ausgaben der LVK. Diese finanzielle Abhängigkeit hält die Volkskongresse davon ab, ihre Aufgabe als unbefangene Kontrollorgane wahrzunehmen: „LPCs discuss schedules and agendas with governments before starting supervision, to avoid unnecessary conflict.” (Cho 2002:730). Außerdem werden Abgeordnete auf lokaler wie nationaler Ebene nicht für ihre nebenberufliche Tätigkeit bezahlt. (vgl. Cabestan 2006:54-62).

Dennoch nehmen Lokale Volkskongresse eine zunehmend aktive Rolle im politischen System Chinas ein, Kamo (2013:42) sieht den Hauptgrund dafür in der „Rebellion" vieler Abgeordneten gegen Entscheidungen der Partei. Tatsächlich sind mehrere Fallstudien zu dem Ergebnis gekommen, dass Abgeordnete im Zweifelsfall häufig die Interessen ihres Wahlkreises vertreten, wenn eine Gesetzesvorlage gegen die Interessen der Partei verstößt (vgl. Kamo 2013; Xia 2011). Trotzdem wird die Parteiherrschaft dadurch nicht gefährdet, vielmehr informieren die Abgeordneten das Regime so über die Probleme und Unzufriedenheit der Bevölkerung mit bestimmten Policies - „it does not threaten the survial of the regime" (Kamo 2013:57).

Cho (2002:724) zeichnet ein weitaus weniger konfrontatives Bild der Volkskongresse: ihre Hauptstrategie sei es, die Unterstützung der Partei zu erlangen und mit der Regierung zu kooperieren, anstatt auf Konfrontationskurs zu gehen. Aber auch er bestätigt, dass wenn die Partei den LVK mehr Autonomie zugesteht, diese ihre Strategie ändern, den gewonnenen Handlungsspielraum zu nutzen wissen und beginnen selbstbewusster zu agieren. In ihrer Vorgehensweise seien die LVK mitunter aktiver und effizienter als der Nationale Volkskongress und müssten in Zukunft noch genauer untersucht werden (Cho 2002:725).

Auch Guo (2013:144) stellt in seiner Beschreibung der LVK die Dominanz der Partei in den Vordergrund und charakterisiert die Beziehung zwischen Partei und Volkskongressen als eine zwischen „master" und „servant". Inhaltliche Leitlinien, Arbeitsschwerpunkte, Vorgehensweisen und die Kontrollmaßnahmen gegenüber lokalen Regierungen werden den LVK letztlich von der Partei vorgegeben. Auch die Einführung von kompetitiven, bzw. semi-kompetitiven Wahlen (je nach Grad der Einflussnahme seitens der Partei) dienen so letztlich der Stabilisierung der Parteiherrschaft, argumentiert Manion (2008). Die Qualität der Abgeordneten wurde durch größere Selektion erhöht, als Resultat haben zigtausende Kandidaten und Kandidatinnen der KPCh in den Wahlen zu den Volkskongressen verloren. Die Partei geht dennoch als Siegerin hervor: „Indeed, a small proportion of losses actually lends credibility to all Party candidate wins, distinguishing them from nomenklatura appointments of past decades.” (Manion 2008:628). Auch wenn die chinesische Bevölkerung von engagierteren und kompetenteren Abgeordneten profitiert, ändert das Wahlverfahren noch nichts an ihrer eingeschränkten politischen Partizipation:

“An enhanced congressional role in the selection of leaders does not imply a new proto- parliamentary politics, however. Practically everything about Chinese quasi-parliamentary institutions suppresses agency in the relationship between delegates and their constituents. " (Manion 2008:629)

Cabestan (2006:53) schlussfolgert, dass die Volkskongresse zwar keine demokratische Legitimität besitzen, aber „because of the growing role they play in some areas, they are legitimate in the eyes of the Party-state elite. [...] actual powers [...] stem from their particular Party-state elite set-up.” Die tatsächliche Autorität der Volkskongresse ist also direkt abhängig von dem Handlungsspielraum, den ihnen die Kommunistische Partei einräumt.

2.3. Der Nationale Volkskongress

2.3.1 Entwicklung, Repräsentanz und Abstimmungsverhalten

Der NVK wurde zwar schon 1954 gegründet, die Zeit unter Mao (1954-1976) war aber von massiver Inaktivität und Depolitisierung geprägt: „elections served as a vote of confidence in party rule" (O’Brien 1990:85). Dennoch hatte die Partei von Anfang an „a strong interest in pursuing legitimacy, integration and mobilization through the NPC" (O’Brien 1990:84). Unter Deng Xiaoping (Dèng Xiáopíng 7ß/JN^) steigerte sich die legislative Aktivität stark, der NVK fungierte zudem als Forum für die „De- Maoisierung" Chinas und als Barometer des politischen Klimas (vgl. O’Brien 1990:91).

Seit 1982 untersteht der NVK laut Verfassung nicht mehr der Partei, sondern ist per Gesetz das „oberste Organ der Staatsmacht" (Verfassung der VR China: Kapitel III, Abschnitt 1, Artikel 57). Die Gesetzesreformen gaben der chinesischen Bevölkerung, bzw. ihren Abgeordneten zwar kein wesentlich größeres Mitspracherecht, aber dafür wurde der NVK durch die Integration von Minderheiten sozial diverser (vgl. O’Brien 1990:154f.). Trotz verschiedener Quoten5 besteht nach wie vor ein Missverhältnis in der Repräsentanz der Bevölkerung: Die Armee ist am stärksten überrepräsentiert, ein Delegierter vertritt etwa 10.000 Armeemitglieder, für Zivilpersonen liegt das Verhältnis bei 1:400.000 (vgl. Heilmann 2016:115). Frauen sind auf allen Volkskongressebenen unterrepräsentiert, die Anzahl weiblicher Abgeordneter stieg im NVK aber in den letzten Legislaturperioden leicht an6 (vgl. Xia 2011:130-132). Auch die massive Überrepräsentierung städtischer gegenüber ländlicher Gebiete7 wurde erst 2010 im Zuge der letzten größeren Wahlrechtreform nivelliert. Mehr als zwei Drittel aller Abgeordneten sind Parteimitglieder. (vgl. Heilmann 2016:115f.).

Einmal jährlich kommen die rund 3000 Abgeordneten in Peking zusammen, wenn der NVK tagt. „Eine so riesige und kurzlebige Versammlung ist lediglich in der Lage, zuvor bereits gefällte Entscheidungen zu ratifizieren, nicht aber die Gesetzgebung zu initiieren oder zu beaufsichtigen." (Heilmann 2016:114). Der Großteil der Gesetzgebungstätigkeit findet deshalb in den Arbeitskomitees oder im Ständigen Ausschuss des NVK (Quánguó Rénmín Dàibiào Dàhui Chángwú Wéiyuánhui АША ) statt. (vgl. Heilmann 2016:114f. ; O’Brien 1990:155).„Anzeichen eines begrenzten politischen Eigenlebens" (Heilmann 2016:118) des NVK lassen sich aber etwa im Abstimmungsverhalten erkennen: In Form von Enthaltungen und Gegenstimmen wird Kritik geäußert.

[...]


1 Auch wenn sich der Begriff „Demokratie“ auf keine „einzige[n] handfeste[n] Definitionsformel verdichten“ (Guggenberger 1995:81) lässt, so ist auch hier ein politisches System gemeint, dessen „Herrschaft aus dem Volk hervorgeht“ (ibid) und das sich durch Elemente der Volkssouveränität, Gleichheit, Partizipation, Mehrheitsherrschaft, Toleranz, Herrschaftslegitimierung und -kontrolle, Grundrechte, Gewaltenteilung, Rechts- und Sozialstaatlichkeit, Mehrparteiensystem, Meinungswettbewerb, Pluralismus etc. auszeichnet (vgl. Guggenberger 1995:bes.80-81).

2 Der Begriff wird hier nach den von Juan Linz (1995:40-43) aufgestellten drei zentralen Dimensionen für autoritäre Regime definiert: begrenzter Pluralismus, Depolitisierung oder begrenzte Partizipation und Mentalitäten (anstatt ausgearbeiteter, kodifizierter Ideologien).

3 Cabestan (2006:43) berechnet die Anzahl der Volkskongresse aufgrund der 44.607 Gemeinden, 1.642 Bezirke, 374 Städte auf Bezirksebene, 845 städtischen Bezirke, 282 bezirksfreien Städte und 31 Einheiten auf Provinzebene, von denen alle jeweils einen eigenen Volkskongress besitzen.

4 Die Organisationsabteilung ist zuständig für die Kader- und Organisationspolitik und gehört zu den einflussreichsten Abteilungen der Parteizentrale. Sie unterbreitet dem Politbüro unter anderem Vorschlagslisten für die Besetzung von Führungspositionen. (vgl. Heilmann 2016:51).

5 Im NVK „wird auf eine optisch günstige, repräsentative Zusammensetzung geachtet. Dies zeigt sich in einer ausgewogenen Mischung zwischen Arbeitern/Bauern, Funktionären, Soldaten und Angehörigen der Intelligent, wie auch in einer starken Repräsentation von ethnischen Minderheiten und Frauen (...)“ (Heilmann 2016:116; vgl. auch Wahlgesetz des NVK und der LVK der VR China, Kapitel I, Artikel 6; Kapitel III, Artikel 17; Kapitel IV).

6 Von den 2980 Delegierten des 13. NVK (2018-2023) sind 24,9% Frauen, damit liegt China international im Mittelfeld gegenüber den 19,8% im US Kongress, den 30,9% im deutschen Bundestag oder den 43,6% im schwedischen Riksdag. (vgl. Chen & Stepan 2017).

7 Auf nationaler Ebene musste ein/e Abgeordnete/r aus ländlichen Gebieten bis zu den Reformen 2010 achtmal so viele WählerInnen vertreten, gegenüber einem/r Abgeordneten aus städtischen Gebieten (vgl. Jacobs 1991:177).

Details

Seiten
23
Jahr
2018
ISBN (eBook)
9783346104038
ISBN (Buch)
9783346104045
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v513010
Institution / Hochschule
Ruprecht-Karls-Universität Heidelberg – Institut für Sinologie
Note
1.7
Schlagworte
Wahlen China autoritäres Regime Legitimation Volkskongress

Autor

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