Asylpolitik in Frankreich und Deutschland

Inhalt

1 Einleitung
1.1 Die Situation Asylsuchender aus Afghanistan
1.2 Der Faktor Wohlfahrtsregime

2 Asylpolitik in der Europäischen Union
2.1 Asylpolitische Ziele der Europäischen Union
2.2 Asylpolitische Realität in der Europäischen Union
2.3 Vergleich der Asylpolitik der EU-Staaten Frankreich und BRD
2.3.1 Unterschiedliche Asylbewerberzahlen
2.3.2 Unterschiedliche Ergebnisse der Asylprozesse
2.3.3 Unterschiedliche Aufenthaltstitel
2.3.4 Unterschiede bei der Integration
2.3.5 Zusammenfassung zum Vergleich der Asylpolitik Frankreich - BRD

3 Zusammenhänge zwischen Wohlfahrtsregimen und Asylpolitik

4 Diskussion
4.1 Aufnahmezahlen, geografische und kulturelle Distanz
4.2 Aufnahmezahlen und Einstellungen zur Zuwanderung
4.3 Integration und Stratifizierung
4.4 Integration und Re-Kommodifizierung

5 Fazit

Literatur- und Quellenverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abb. 1: Wohlfahrtsregime und anerkannte Afghanen pro 1.000 Einwohner

Abb. 2: Flüchtlinge pro tausend Einwohner und Wohlfahrtsregime

Abb. 3: Flüchtlinge pro Wirtschaftskraft und Wohlfahrtsregime

Abb. 4: Status, Arbeitsmarktzugang, soziale Rechte

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Einleitung

1.1 Die Situation Asylsuchender aus Afghanistan

Afghanistan ist das zweitwichtigste Herkunftsland Asylsuchender in der Europäischen Union (EU) (vgl. Parusel, 2018b). Die Sicherheit im Land wird unter anderem gefährdet durch wiederkehrende Anschläge und Angriffe der Taliban sowie eines Ablegers der Terrororganisation Islamischer Staat (IS) auf Zivilisten (vgl. Ruttig, 2017). Zivilisten werden Opfer von Luftangriffen und Militäroperationen (vgl. European Asylum Support Office (EASO) 2018, S. 115). Diese Informationen zur prekären Sicherheitslage in Afghanistan sind sowohl deutschen als auch französischen Asylentscheider*innen zugänglich. Eigentlich sollten Asylgesuche in den EU-Staaten ähnlich beurteilt werden. Trotzdem behaupten etliche afghanische Asylbewerber*innen, dass die Chancen, in Frankreich Schutz zu erhalten, im Vergleich zu den Chancen in der Bundesrepublik Deutschland (BRD) deutlich besser sind. Im Jahr 2017 spiegelte sich diese Annahme in 535 unzulässigen Zweitanträgen in Frankreich wider. Die meisten dieser wiederholt Asylsuchenden kamen aus der BRD (vgl. OFPRA 2018, S. 62). In dieser Arbeit sollen daher folgende Fragen erörtert werden:

1. Welche Unterschiede gibt es in der Asylpolitik der beiden EU-Staaten?
2. Stimmt es, dass Geflüchtete aus Afghanistan in Frankreich öfter einen Schutzstatus – als Asylberechtigte, als Flüchtlinge nach der Genfer Konvention oder als Subsidiär Geschützte – erhalten als in der BRD?
3. Lassen sich die Unterschiede in der Asylpolitik durch Erkenntnisse zu Wohlfahrtsregimen erklären?

1.2 Der Faktor Wohlfahrtsregime

In der vergleichenden Sozialpolitikforschung wird seit 1990 die von Esping-Andersen vorgeschlagene Typologie der Wohlfahrtsregime verwendet. Esping-Andersen untersuchte die Beziehungsmuster zwischen Markt und Staat (vgl. 1998, S. 19). Dabei unterschied er zwei Hauptkriterien:

1) Die De-Kommodifizierung als Bereitstellung alternativer, vom Markt entkoppelter Mittel der Wohlfahrtsproduktion. Entscheidend für den Grad der De-Kommodifizierung ist die resultierende Unabhängigkeit vom Markt (vgl. Esping-Andersen 1998, S. 36ff).
2) Die Stratifizierung beschreibt, wie der Wohlfahrtsstaat soziale Hierarchien einebnet oder neu erschafft. Universalistische Systeme zielen auf Statusgleichheit ab; alle Bürger erhalten ähnliche Rechte (vgl. Esping-Andersen 1998, S. 39ff).

Anschließend unterschied Esping-Andersen zwischen den drei Typen sozialdemokratisches, korporatistisches und liberales Wohlfahrtsregime. In der Praxis gebe es jedoch keine Reinformen dieser Typen. In den korporatistischen Staaten seien sowohl liberale als auch sozialdemokratische Impulse aufgenommen worden (vgl. 1998, S. 44). Sowohl Frankreich als auch die BRD ordnete Esping-Andersen ihrer Sozialpolitik entsprechend als korporatistische (konservative) Wohlfahrtsregime ein. Das bedeutet, dass Statusunterschiede aufrechterhalten werden und Rechte klassen- und statusgebunden sind. Der Wohlfahrtsstaat trägt kaum zu einer Umverteilung bei. Der Markt spielt in der Wohlfahrt eine untergeordnete, die Familie dagegen eine wichtige Rolle bei der Unterstützung ihrer hilfsbedürftigen Mitglieder (vgl. ebd., S. 44).

Beim Vergleich mit anderen Wohlfahrtsregimen müssten sich die BRD und Frankreich ähnlich wie andere konservative Regime verhalten. Neben den nationalen sozialpolitischen Interessen spielen bei der Gestaltung der Asylpolitik der EU-Mitgliedsstaaten aber auch die Zielsetzungen der Europäischen Union eine wichtige Rolle.

2 Asylpolitik in der Europäischen Union

2.1 Asylpolitische Ziele der Europäischen Union

Ziel der Mitgliedsstaaten ist die „Harmonisierung“ nationaler Asylstandards auf der EU-Ebene. Hierzu soll es gemeinsame Regelungen für die Zuständigkeit (gemäß Dublin-Verordnung), für die Durchführung von Asylverfahren, für die Anerkennung von Flüchtlingen und für Rückführungen geben (vgl. Parusel, 2018a). Die Flüchtlinge sollen durch Zugang zu Beschäftigung und Bildung integriert werden. Die EU-Mitgliedsstaaten sollen ihnen soziale Sicherheit bieten, Chancengleichheit herstellen, Diskriminierung verhindern und ihre Partizipation ermöglichen (vgl. Müller 2015, S. 333f). Von der Aufnahme über die Anerkennung bis hin zur Integration der Geflüchteten sollten die EU-Staaten möglichst ähnlich vorgehen. Im nächsten Abschnitt wird die Umsetzung dieser asylpolitischen Ziele in der Realität beleuchtet.

2.2 Asylpolitische Realität in der Europäischen Union

In der Realität sind die EU-Mitgliedsstaaten noch weit von einer einheitlichen Asylpolitik entfernt. Dies beginnt bereits bei der Aufnahme. Es gibt kein gerechtes Verteilungssystem, das heißt, dass die ankommenden Flüchtlinge ungleich verteilt werden. In den Jahren 2014 bis 2016 nahm die Bundesrepublik 168.000 Asylbewerber*innen auf, das Nachbarland Polen weniger als 100 (vgl. Parusel, 2018a). Zwar wurde im Jahr 2004 die erste EU-Richtlinie zu Asylanerkennungen erlassen, dennoch gibt es bis dato noch keine einheitliche europäische Entscheidungspraxis. 2017 wies Luxemburg Schutzquoten von 97 % für Afghan*innen auf, Bulgarien schützte nur rund 1 % (vgl. Eurostat 2018, zit. nach Parusel, 2018b). Im Jahr 2016 schlossen die EU sowie die BRD mit Afghanistan ein Rückübernahmeabkommen ab, seitdem können afghanische Asylbewerber*innen nach Afghanistan abgeschoben werden (vgl. Parusel, 2018b, Pro Asyl 2019). Die Abschiebepraxis variiert je nach EU-Mitgliedsstaat (vgl. European Migration Network Sweden 2017, S. 1f), innerhalb der BRD sogar je nach Bundesland (vgl. Pro Asyl, 2019). Diese Fakten zeigen, dass die nationalen Interessen der Mitgliedsstaaten trotz Harmonisierungsbestrebungen eine entscheidende Rolle spielen. In den kommenden Abschnitten stehen Unterschiede zwischen der Asylpolitik Frankreichs und Deutschlands im Vordergrund.

2.3 Vergleich der Asylpolitik der EU-Staaten Frankreich und BRD

2.3.1 Unterschiedliche Asylbewerberzahlen

In Frankreich gab es im Jahr 2016 63.527 offene Asylverfahren, im Laufe des Jahres kamen 125.682 Asylanträge dazu. In der BRD liefen im selben Jahr bereits 420.625 Asylverfahren und es kamen 745.545 Asylanträge hinzu (vgl. UNHCR 2017, S. 49). Damit betrug die Zahl der offenen Asylverfahren in der BRD das 6,6-fache der offenen Asylverfahren in Frankreich. Dazu wurden fast sechsmal so viele neue Asylanträge gestellt wie in Frankreich. In Frankreich lebten 2016 4.397 Afghan*innen und in der BRD 30.026, das sind fast siebenmal so viele wie in Frankreich (vgl. UNHCR 2017, S. 28; Zahlen ohne Asylsuchende).

2.3.2 Unterschiedliche Ergebnisse der Asylprozesse

Die Asylprozesse beginnen in beiden Ländern ähnlich: nach der Registrierung der Ankunft wird der Asylantrag gestellt. Die Asylsuchenden erhalten für die Dauer des Verfahrens eine Aufenthaltsgestattung. Vor dem Verfahren wird die Zuständigkeit für den Asylantrag gemäß Dublin-III-Abkommen geprüft, ggf. erfolgt eine Überstellung in den zuständigen sicheren Drittstaat, in dem der/ die Asylsuchende zuerst registriert wurde. Bei Zuständigkeit wird die/ der Asylsuchende zu einer Anhörung vorgeladen, in der sie/ er die Asylgründe schildert (vgl. BAMF 2016; Forum réfugiés - Cosi, 2019a). Soweit ähneln sich die Prozesse. Besonders relevant für afghanische Flüchtlinge sind die unterschiedlichen Asylentscheidungen. Die zugrundeliegenden Entscheidungskriterien scheinen sich in beiden Ländern zu gleichen. Beide Staaten garantieren in ihrer Verfassung Asyl für politisch Verfolgte (vgl. Art 16a GG; Ministère de’l Intérieur 2015). Beide Staaten unterzeichneten die Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) und sollten daher auch die gleichen Kriterien bei der Bewilligung des Flüchtlingsstatus verwenden (vgl. UNHCR 2015, S. 46). Sowohl das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) als auch das Office Français de Protection des Réfugiés et Apatrides (OFPRA) zitieren die gleichen Kriterien für Subsidiären Schutz (vgl. BAMF 2019a; OFPRA 2016). Beide Staaten arbeiten mit Informationen des EASO. Dennoch sind die Schutzquoten für Afghan*innen in Frankreich höher. 2016 erhielten in der BRD 60 % der Asylsuchenden in erster Instanz einen Schutzstatus als anerkannter Flüchtling, Subsidiär Geschützte*r oder Asylberechtigte*r, in Frankreich waren es 81 % (vgl. UNHCR 2017, S. 64). Frankreich zeigt sich großzügiger bei der Vergabe der Aufenthaltserlaubnisse für Flüchtlinge (zehn Jahre) als die BRD (drei Jahre Aufenthalt). Subsidiär Geschützte erhalten in Frankreich vier Jahre, in der BRD ein Jahr Aufenthalt. In Frankreich haben sie Anspruch auf Familiennachzug, in der BRD ist dieser nur eingeschränkt möglich. Die Aufenthaltserlaubnisse sind in beiden Ländern verlängerbar. Abgelehnte Asylbewerber*innen können negativen Bescheiden in beiden Ländern widersprechen oder müssen das Land innerhalb eines Monats verlassen (vgl. BAMF 2016, 2019a; Forum réfugiés - Cosi, 2019a).

2.3.3 Unterschiedliche Aufenthaltstitel

Im Gegensatz zu Frankreich gibt es in der BRD die Option, sich trotz negativen Bescheides geduldet im Land aufzuhalten.

Tabelle 1: Aufenthaltstitel erster Instanz in der BRD für Afghan*innen 2017

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

(vgl. Deutscher Bundestag 2018, S. 51; eigene Berechnungen)

Wie Tabelle 1 zeigt, durften sich 2017 die meisten Afghan*innen nur aufgrund eines Abschiebungsverbots in der BRD aufhalten. Unter diesen Status fallen unter anderem Varianten wie die Aussetzung der Abschiebung aus humanitären Gründen nach § 60a II AufenthG oder § 60 V, VII AufenthG. Später ergeben sich weitere Aufenthaltsoptionen wie bspw. die Aufenthaltserlaubnis für qualifizierte Geduldete zum Zweck der Beschäftigung (§ 18a AufenthG) oder die Duldung aufgrund guter Integration (§ 25a AufenthG). Die Option der Duldung existiert in Frankreich nicht. Es gibt lediglich eine temporäre Aufenthaltserlaubnis für Erkrankte (vgl. OFII, 2017).

2.3.4 Unterschiede bei der Integration

In beiden Ländern werden die Geflüchteten Unterkünften in bestimmten Regionen zugewiesen (vgl. AIDA 2019a S. 82f, 2019b S. 75). Sie erhalten geringe finanzielle Zuwendungen, um ihren Lebensunterhalt zu bestreiten. Die Bedarfshöhe wird nach vorhandenen Ressourcen (Einkommen und Vermögen) berechnet und kann zur Disziplinierung reduziert werden (vgl. AIDA 2019a S. 79-81, 2019b S. 67-69). Die Asylsuchenden erhalten in der BRD nur eine medizinische Notfallversorgung (vgl. AIDA 2019b, S. 84f). Frankreich gewährt einen etwas umfangreicheren aber immer noch eingeschränkten Zugang zu ärztlicher Versorgung (vgl. AIDA 2019a, S. 89f).

Der Zugang zum Arbeitsmarkt wird den Geflüchteten in beiden Ländern erschwert und teilweise erst nach einer Wartefrist ermöglicht. Für die Aufnahme einer Beschäftigung ist eine Arbeitserlaubnis nötig. Ob sie erteilt wird, hängt vom regionalen Fachkräftebedarf im entsprechenden Beruf ab (vgl. Sainsbury 2006, S. 235; Forum Réfugiés - Cosi 2019b).

Nach 8 Jahren Aufenthalt ergeben sich in der BRD und nach 5 Jahren in Frankreich Chancen auf eine Niederlassungserlaubnis und eine spätere Einbürgerung, wenn ausreichende Sprach- und Landeskenntnisse, Straffreiheit und Selbsterhalt ohne Sozialhilfeleistungen nachgewiesen werden können (vgl. Hanewinkel und Oltmer, 2017; Engler, 2017). Eine Abhängigkeit von Sozialhilfe gefährdet jedoch die Verlängerung der Aufenthaltserlaubnisse (vgl. Sainsbury 2006, S. 235). Damit ergab die Recherche zur Integration und Versorgung der Geflüchteten in beiden Ländern auf den ersten Blick mehr Gemeinsamkeiten als Unterschiede.

2.3.5 Zusammenfassung zum Vergleich der Asylpolitik Frankreich - BRD

Die asylpolitischen Ziele der EU (siehe Abschnitt 2.1) werden in der BRD und Frankreich nicht einheitlich umgesetzt. Die größten Unterschiede zwischen beiden Staaten wurden bei folgenden Aspekten gefunden: Die BRD nahm 2016 deutlich mehr Asylbewerber*innen als Frankreich auf. In Frankreich bestand jedoch 2016 für Asylsuchende eine um 21 % höhere Chance, anschließend auch einen Schutzstatus zu erhalten. Flüchtlinge ohne Schutzstatus (und dies traf 2017 auf 52 % der Afghan*innen in der BRD zu, siehe Tabelle 1) haben in der BRD bessere Bleibeperspektiven als in Frankreich, da ihr Aufenthalt hier dennoch geduldet wird. Um ihren Aufenthalt dauerhaft zu sichern, müssen sie unter anderem eine qualifizierte Ausbildung absolvieren und ihren Lebensunterhalt später durch Aufnahme einer sozialversicherungspflichtigen Tätigkeit eigenständig finanzieren. Der Schwerpunkt liegt damit in der BRD für die Mehrzahl der Afghan*innen stärker auf der Integration in den Arbeitsmarkt. Wie könnten diese Unterschiede zu erklären sein? Das folgende Kapitel stellt zunächst Bezüge zu den Wohlfahrtsregimen her.

3 Zusammenhänge zwischen Wohlfahrtsregimen und Asylpolitik

Um einen ersten Überblick über den Zusammenhang zwischen Wohlfahrtsregimen und ihrer Asylpolitik zu erhalten, wurden die Flüchtlingszahlen mehrerer Länder grafisch aufbereitet. Abbildung 1 zeigt das Verhältnis der anerkannten Afghan*innen pro 1.000 Einwohner*innen für Staaten mit unterschiedlichen Wohlfahrtsregimen. Zum Datenvergleich wurden die Wohlfahrtsregime nach Esping-Andersen numerisch codiert (1 = liberal, 2 = konservativ, 3 = sozialdemokratisch). Die Zuordnung wurde von Ebbinghaus (vgl. 2012, S. 15) übernommen.

Im begrenzten Rahmen dieser Darstellungen sind Gruppierungen nach Wohlfahrtsregimen erkennbar. Es lässt sich die Tendenz erkennen, dass sozialdemokratische Wohlfahrtsregime mehr Afghan*innen aufnehmen und anerkennen als liberale Wohlfahrtsregime. Konservativ-korporatistische Regime nehmen eine Zwischenposition ein. Dieser Trend zeigt sich ebenso, wenn Flüchtlinge pro Einwohner*innen dargestellt werden (siehe Abbildung 2) sowie Flüchtlinge pro Wirtschaftskraft, ausgedrückt im Bruttoinlandsprodukt (siehe Abbildung 3).

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthaltenAbbildung 1: Wohlfahrtsregime und Ratio anerkannte Afghan*innen pro tausend Einwohner*innen (eigene Berechnung und Darstellung 2019)

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