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Die Modernisierung des Besteuerungsverfahrens. Einsatz von Risikomanagementsystemen gemäß § 88 Abs. 5 AO

Hausarbeit 2018 27 Seiten

Leseprobe

I. Inhaltsverzeichnis

Inhaltsverzeichnis

Literaturverzeichnis

A. Einleitung

B. Einführung in die Modernisierung des Besteuerungsverfahrens
I. Hintergrund der Automatisierung der Steuerverwaltung
II. Der neue Untersuchungsgrundsatz gem. § 88 AO
III. Das Risikomanagementsystem (RMS) i.S.d. § 88 Abs. 5 AO
1. Wirkungsweise des RMS
2. Anforderungen an das RMS6 a. Rechtliche Anforderungen...6 b. Technische Anforderungen

C. Kritische Beurteilung des § 88 Abs. 5 AO
I. Kritische Beurteilung der rechtlich-technischen Anforderungen
II. Vereinbarkeit des RMS mit rechtlichen Fundamentalprinzipien
1. Beurteilung des Wirtschaftlichkeitsgrundsatzes
2. Verfassungsrechtliche und rechtstaatliche Bedenken
a. Recht auf Verfahrensteilhabe
b. Festlegung der Prüfkriterien durch die Exekutive
c. Erfüllung des Bestimmtheitsgrundsatzes
III. Beurteilung der Geheimhaltungspflicht des RMS
IV. Beurteilung der Geeignetheit des RMS

D. Fazit

II . Literaturverzeichnis

Baldauf, Sina, Gesetz zur Modernisierung des Besteuerungsverfahrens – Kritische Betrach- tung des Regierungsentwurfs, Deutsches Steuerrecht 2016, S. 833 ff.

BRH, Bericht an den Finanzausschuss des Deutschen Bundestages nach § 88 Abs. 2 BHO zu dem Gesetzentwurf der Bundesregierung über die Modernisierung des Besteuerungsverfah- rens, Bonn 30. November 2015

Deutsche Steuer-Gewerkschaft, Öffentliche Anhörung zu dem Gesetzentwurf der Bundesre- gierung „Entwurf eines Gesetzes zur Modernisierung des Besteuerungsverfahrens“, 8.4.2016, http://www.dstg.de/pdfs/steuerpolitik/stellungnahmen/160408_modernisierung-BeStVerf.pdf, letzter Aufruf am 25.7.2018

Deutscher Steuerberater Verband e.V., Stellungnahme S 03/16 des Deutschen Steuerberater- verbands e.V. zum Regierungsentwurf Modernisierung des Besteuerungsverfahrens vom 14.3.2016, https://www.dstv.de/interessenvertretung/steuern/stellungnahmen-steuern/2016- s03-an-diverse-mdbs-modernisierung-besteuerungsverfahren, letzter Aufruf am 25.7.2018

Engels, Dieter, Schriftenreihe des Bundesbeauftragten für Wirtschaftlichkeit in der Verwal- tung, Band 13, Bonn 2006

Lippross, Otto-Gerd/Seibel, Wolfgang, Basiskommentar Steuerrecht, Juris Datenbank, 103. Lieferung, Stand: 08.2017

Marx, Franz Jürgen, Der Einsatz von Risikomanagementsystemen nach § 88 Abs. 5 AO als Kernelement der Modernisierung des Besteuerungsverfahrens, Ubg Archiv 2008-2016 (CD- ROM), Heft 6, 2016

Neumann, Linus, Einsatz von Risikomanagement-Systemen im Vollzug des Steuerrechts - Sachverständigenauskunft zum Entwurf eines Gesetzes zur Modernisierung des Besteue- rungsverfahrens, 16.4.2016, https://www.bundestag.de/blob/418340/12b32b644b23a76c653b5fa1d2814e53/07-ccc- data.pdf, letzter Aufruf am 25.7.2018

o.V., Personalmangel beschert Staat Milliardeneinbußen, ZEIT-Online Artikel vom 3.4.2010, https://www.zeit.de/wirtschaft/2010-04/steuer-finanzbeamte-verlust, letzter Aufruf am 25.7.2018

Preißer, Michael/Wind, Till Kristian, Modernisierung des Besteuerungsverfahrens, Frei- burg/München/Stuttgart 2017

Schwarz, Bernhard/Pahlke, Armin, AO-Kommentar (online), Haufe Datenbank, Stand: 31.3.2017

Vereinte Dienstleistungsgewerkschaft, Stellungnahme zum Entwurf eines Gesetzes zur Mo- dernisierung des Besteuerungsverfahrens, 8.4.2016, https://bundlaender.verdi.de/++file++5715e1567713b80bce000ad1/download/16_04_08%20v erdi%20Stellungnahme%20StModG.pdf, letzter Aufruf am 25.7.2018

W irtschaftsprüferkammer, Stellungnahme zum Referentenentwurf eines Gesetzes zur Moder- nisierung des Besteuerungsverfahrens, 23.9.2015, https://www.wpk.de/fileadmin/documents/Oeffentlichkeit/Stellungnahmen/WPK- Stellungnahme_23-09-2015.pdf, letzter Aufruf am 25.7.2018

A. Einleitung

Im Zuge dieser Seminararbeit wird der Einsatz von Risikomanagement- systemen (RMS) i.S.d. § 88 Abs. 5 AO untersucht. Diese technologische Neuerung ist Bestandteil des am 1. Januar 2017 in Kraft getretenen „Ge- setz zur Modernisierung des Besteuerungsverfahrens“ (Abk.: GeMo- Best), welches den wohl bedeutendsten Schritt in Richtung einer zuneh- mend digitalisierten und automatisierten Steuerverwaltung darstellt.1

Diese Entwicklung war in den letzten Jahren bereits absehbar. Die Not- wendigkeit einer entlasteten und gleichzeitig effizienten Steuerverwal- tung hat der Gesetzgeber bereits vor dem GeMoBest erkannt und bspw. durch die Einführung der E-Bilanz oder des Elster-Verfahrens versucht zu lösen. Dennoch ist erst mit dem Beschluss des GeMoBest der Grund- stein für die heutige und zukünftige Steuererhebung gelegt worden.2

Die Fachliteratur ist sich einig, dass dieser Schritt notwendig und unaus- weichlich ist. Jedoch sind das GeMoBest und insbesondere der Einsatz von Risikomanagementsystemen in der gesetzlich vorgesehenen Weise hoch umstritten. So sehen viele Fachautoren massive Probleme hinsicht- lich der Rechtstaatlichkeit3, Transparenz4 und Geeignetheit des RMS zur Erfüllung seines grundlegenden Zwecks.5 Der Einsatz von RMS die Fi- nanzverwaltung in eine neue bilaterale Beziehung mit den Steuerpflichti- gen und erfordere ein angepasstes Ermittlungsverständnis, um den Her- ausforderungen des digitalen Zeitalters gerecht zu werden.6

Vor der genauen Aufführung dieser Thesen folgt zunächst eine Einfüh- rung in die grundlegenden Veränderungen, die das GeMoBest mit sich brachte. Dabei werden vor allem die Motive des Gesetzgebers und die Änderungen am Untersuchungsgrundsatz gem. § 88 AO, insb. § 88 Abs. 5 AO, erläutert. Ebenfalls werden die Wirkungsweise und die gesetzli- chen Anforderungen an das RMS skizziert. Anschließend werden die we- sentlichen Kritikpunkte hinsichtlich des RMS genauer dargestellt und beurteilt. Dabei erfolgt dies unter der zentralen Fragestellung, ob der Ein- satz von RMS gem. § 88 Abs. 5 AO eine zukunftsfähige Ermittlungs- möglichkeit der Finanzverwaltung darstellt und den rechtlichen Kritik- punkten standhält. Abschließend folgt ein umfassendes Fazit.

B. Einführung in die Modernisierung des Besteuerungsverfahrens

Das GeMoBest geht auf ein von Bund und Ländern am 21. November 2014 vorgestelltes Modernisierungskonzept zurück und wurde am 22. Ju- li 2016 im Bundesgesetzblatt veröffentlicht.7 Das Gesetz trat am 1. Janu- ar 2017 in Kraft. Das Ziel dessen ist laut Angaben der Bundesregierung im Gesetzesentwurf zum GeMoBest die Sicherstellung des Steuervoll- zugs und der Gleichmäßigkeit der Besteuerung, sowie die bürokratische Entlastung der Steuerverwaltung. Dies soll durch drei Maßnahmen ge- schehen: Der Erhöhung von Wirtschaftlichkeit und Effizienz durch den gezielten Einsatz von Informationstechnik und Ressourcen, der verbes- serten Handhabbarkeit durch service- und nutzerorientierte Prozesse und der Neugestaltung der rechtlichen Grundlagen, insbesondere der Abga- benordnung.8

In diesem Abschnitt werden die Ziele und Maßnahmen des GeMoBest genauer erläutert.

I. Hintergrund der Automatisierung der Steuerverwaltung

Der Einsatz von elektronischer Datenverarbeitung (EDV) und automati- sierter Prozesse ist in der Steuerverwaltung freilich nicht etwas Neues. Bereits 2009 trat das sogenannte Steuerbürokratieabbaugesetz in Kraft, wonach Unternehmen und Steuerpflichtige mit Gewinneinkünften ihre Steuererklärungen, Bilanzen etc. elektronisch an die Finanzverwaltung abgeben mussten. Dies führte dazu, dass der Einsatz von RMS für diese Steuerpflichtigen stark ausgeweitet wurde.9

Die Intention des Gesetzgebers war damals wie heute die Selbe: Die Si- cherstellung von Steuervollzug- und Erhebung vor dem Hintergrund der Digitalisierung, der Globalisierung und des demographischen Wandels.10

Dieses Vorhaben ist besonders hinsichtlich der Personalsituation in der Finanzverwaltung absolut berechtigt. 2010 berichtete der ehemalige Ge- werkschaftsvorsitzende Dieter Ondracek von bundesweit 15.000 fehlen- den Stellen in den Finanzämtern.11 2006 stellte der Bundesrechnungshof in einem Gutachten fest, dass der „gesetzmäßige und gleichmäßige Voll- zug der Steuergesetze nicht mehr gewährleistet ist.“.12 Laut dessen Be- rechnung hatte ein Sachbearbeiter nur 17 bis 20 Minuten Zeit zur Bear- beitung eines Sachverhalts.13 Der BRH empfahl schon damals ein „kom- fortables vollelektronisches Veranlagungsverfahren“, um dem Massen- verfahren gerecht zu werden.14 Die Entlastung des eigenen Personals war somit ein längst überfälliger Schritt, den die Bundesregierung mit erhöh- tem EDV-Einsatz, speziell mit der Ausweitung des Einsatzes von RMS, versucht zu lösen. Ebenso begegnet die Finanzverwaltung nun den Rah- menbedingungen der digitalen Kommunikation und der globalisierten Wirtschaft. Während 2016 die Kommunikation zwischen Steuerpflichti- gem und Finanzverwaltung größtenteils über herkömmliche Medien ge- schah, wird der Datenaustausch nun durch elektronische Übermittlung (vgl. §§ 80a, 87b ff. AO etc.) und durch den Einsatz von RMS deutlich beschleunigt.

Der Gesetzgeber verspricht sich durch die einheitliche Einführung von RMS eine grundlegende Verbesserung des deutschen Steuervollzugs. Das RMS ermögliche einen verbesserten Personaleinsatz und sorge für Steuergerechtigkeit, da Amtsträger ihr Arbeitspensum auf risikobehaftete Sachverhalte richten können (bspw. international agierende Unterneh- men), statt in Massenverfahren risikoarme Fälle zu bearbeiten. Ebenfalls werden eine Vereinheitlichung von Rechtsanwendung und Arbeitsabläu- fen, sowie die gezielte Aufdeckung von Betrugsmustern, angestrebt.15

II. Der neue Untersuchungsgrundsatz gem. § 88 AO

Die wohl wichtigste Änderung durch das GeMoBest ist die Überarbei- tung des Untersuchungsgrundsatzes gem. § 88 AO. Dessen bestehende drei Absätze wurden überarbeitet und um zwei weitere Absätze ergänzt.16

Im Folgenden werden die wesentlichsten Änderungen kurz skizziert.

Abs. 1 und Abs. 2 des § 88 AO beinhalten noch immer die Grundzüge des Amtsermittlungsgrundsatzes, jedoch wurden Abs. 2 und Abs. 3 um die Grundsätze der „Wirtschaftlichkeit“ und „Zweckmäßigkeit“, sowie um die Einbeziehung der „allgemeine Erfahrungen der Finanzbehörden“ erweitert. Im Gegensatz zu den bereits vorher in § 85 AO normierten Grundsätzen (Legalitätsprinzip, vgl. Art. 20 Abs. 3 GG und Art. 3 Abs. 1

GG) und dem ungeschriebenen Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, sind die oben genannten Grundsätze keine von Verfassungsrang, sondern ein- fachgesetzliche Prinzipien.17

§ 88 Abs. 3 AO gestattet die Bildung und Erteilung von Weisungen für bestimmbare Fallgruppen und § 88 Abs. 4 AO erlaubt den Verzicht auf die Weiterleitung von erhobenen Daten durch das BZSt und durch die Deutsche Rentenversicherung. Auf diese Absätze wird im Folgenden nicht näher eingegangen. § 88 Abs. 5 AO ist die Gesetzesgrundlage zur bundesweiten Einführung der RMS. Dabei stellt dies keine technische Neuerung dar. RMS wurden bereits vor 2017 in sämtlichen Bundesländern eingesetzt, jedoch nur auf Grundlage einer Rechtsverordnung des BMF. Das GeMoBest schafft so- mit erstmalig eine formell-rechtliche Gesetzesgrundlage für den flächen- deckenden Einsatz von RMS.18

III. Das Risikomanagementsystem gem. § 88 Abs. 5 AO

In diesem Absatz wird genauer auf das Risikomanagementsystem einge- gangen. Insbesondere werden die Wirkungsweise des RMS erläutert und dessen rechtliche und technische Anforderungen dargestellt.

1. Wirkungsweise des RMS

Das RMS ist ein algorithmischer Filter, welcher hauptsächlich anhand von Wertgrenzen Steuerfälle in risikoarme und risikobehaftete Katego- rien einordnet und so das behördliche Ermessen bei der Untersu- chungstiefe eines Sachverhalts unterstützt.19 Dabei kann das RMS u.a. zur Einkommenssteuerveranlagung und im Rahmen der Außenprüfung zur Auswahl von Steuerpflichtigen und zur Auswertung von Kontrollma- terial genutzt werden.20 Wird ein Prüfungsfall durch das RMS als prü- fungsrelevant gekennzeichnet, so muss gem. § 88 Abs. 5 S. 3 Nr. 2 AO eine manuelle Prüfung durch den Sachbearbeiter erfolgen. Weiterhin be- steht sowohl gem. § 88 Abs. 5 S. 3 Nr. 3 AO die Möglichkeit, dass Sach- bearbeiter Steuerfälle nach eigenem Ermessen aussteuern und prüfen können, als auch die Pflicht des RMS, eine „hinreichende Anzahl“ an zu- fällig ausgesteuerten Fällen zur Prüfung durch Amtsträger bereitzustellen (§ 88 Abs. 5 S. 3 Nr. 1 AO). Ein ausgesteuerter Fall wird nach den Grundsätzen des § 88 Abs. 1 und Abs. 2 AO regulär geprüft.21

Die Automatisierung im Besteuerungsverfahren ist jedoch nicht nur auf die Untersuchung der Steuerfälle beschränkt. Auch die Steuerfestsetzung erfolgt aufgrund des geränderten § 155 Abs. 4 AO in der Regel durch ei- nen elektronischen und automatisch angefertigten Steuerbescheid.22 Die fehlende Beteiligungsmöglichkeit des Stpfl. in einer solchen vollautoma- tischen Steuerfestsetzung wurde bereits während des Gesetzgebungsver- fahrens zum GeMoBest erkannt. Somit gibt § 150 Abs. 7 S. 1 AO dem Stpfl. die Möglichkeit, zusätzliche Angaben, die aus seiner Sicht nur per- sönlich überprüft werden können, in einem qualifizierten Freitextfeld zu erklären. Somit hat der Stpfl. mit dem Freitextfeld eine Möglichkeit die Aussteuerung seiner Erklärung zu beeinflussen.23

2. Anforderungen an das RMS

Im folgenden Abschnitt werden die rechtlichen und technischen Anforde- rungen an das RMS erläutert.

a. Rechtliche Anforderungen

§ 88 Abs. 5 S. 3 AO setzt vier gesetzliche Mindestanforderungen an das RMS. Neben den bereits in B. III. 1. erwähnten Anforderungen zur Aus- steuerung und Überprüfung von Steuerfällen, setzt § 88 Abs. 5 S. 3 Nr. 4 AO die „regelmäßige Überprüfung der Risikomanagementsysteme auf ihre Zielerfüllung“ voraus. Wie weitreichend die staatliche Überprüfung der RMS ist und ob auch die grundlegenden Algorithmen überprüft wer- den, ist unbekannt.24

Zugleich unterliegen gem. § 88 Abs. 5 S.4 AO Einzelheiten des RMS, die im Falle einer Bekanntmachung geeignet sind, Gleichmäßigkeit und Gesetzmäßigkeit der Besteuerung zu gefährden, einer strengen Geheim- haltungspflicht. Diese, von der Fachliteratur „Blackbox-Charakter“ ge- nannte, Intransparenz des RMS wird genauer unter Punkt C. III. unter- sucht.

[...]


1 Zaumseil, NJW 2016, 2769, 2769.

2 Zaumseil, NJW 2016, 2769, 2769.

3 Baldauf, DStR 2016, 833, 833.

4 Volquardsen, in Schwarz/Pahlke, AO, § 88 AO Rz. 5y.

5 Preißer/Wind, Modernisierung des Besteuerungsverfahrens, S. 58.

6 Preißer/Wind, Modernisierung des Besteuerungsverfahrens, S. 76.

7 Preißer/Wind, Modernisierung des Besteuerungsverfahrens, S. 9.

8 BT-Drs. 18/7457, S.1.

9 Baldauf, DStR 2016, 833, 833.

10 BT-Drs. 18/7457, S.1.

11 Personalmangel beschert Staat Milliardeneinbußen, in: ZEIT ONLINE 3.4.2010, URL: https://www.zeit.de/wirtschaft/2010-04/steuer-finanzbeamte-verlust, Abruf am: 5.7.2018.

12 Engels in: Schriftenreihe des BWV, Bd. 13, S. 146.

13 Engels in: Schriftenreihe des BWV, Bd. 13, S. 51.

14 Engels in: Schriftenreihe des BWV, Bd. 13, S. 160.

15 Preißer/Wind, Modernisierung des Besteuerungsverfahrens, S. 42 ff.

16 Änderung § 88 AO vom 01.01.2017, in: buzer.de, URL: https://www.buzer.de/gesetz/1966/al58330-0.htm, Abruf am: 7.7.2018.

17 Volquardsen, in Schwarz/Pahlke, AO, § 88 AO Rz. 3a f.

18 Preißer/Wind, Modernisierung des Besteuerungsverfahrens, S. 70.

19 Volquardsen, in Schwarz/Pahlke, AO, § 88 AO Rz. 5n.

20 BT-Drs. 18/7457 S. 70.

21 Volquardsen, in Schwarz/Pahlke, AO, § 88 AO Rz. 5r.

22 Zaumseil, NJW 2016, 2769, 2772.

23 Volquardsen, in Schwarz/Pahlke, AO, § 88 AO Rz. 5t f.

24 Preißer/Wind, Modernisierung des Besteuerungsverfahrens, S. 73.

Details

Seiten
27
Jahr
2018
ISBN (eBook)
9783346160942
ISBN (Buch)
9783346160959
Sprache
Deutsch
Institution / Hochschule
Universität Siegen
Erscheinungsdatum
2020 (Mai)
Note
2,0
Schlagworte
Jura Steuerrecht Unternehmenssteuerrecht RMS Risikomanagementsysteme Finanzverwaltung Finanzbehörde Digitalisierung Automatisierung Verfassungsrecht Besteuerungsverfahren Besteuerung Veranlagung Veranlagungsverfahren KI Algorithmen

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