Das Europäische Beihilfenrecht. Verortung und Tatbestandselemente
Zusammenfassung
Daran anschließend werden die sich in Ar. 107 Abs. 2 und 3 AEUV findenden Ausnahmen vom Beihilfenverbot besprochen. Nach einer Darstellung des in die Exklusivzuständigkeit der EK fallenden Beihilfeverfahrens wird ein Überblick über die Rechtsschutzmöglichkeiten gegen Beschlüsse der EK gegeben. Abschließend wird eine Zusammenfassung angeboten.
Leseprobe
Inhalt
1. Einleitung
2. Verortung des Europäischen Beihilfenrechts
3. Beihilfen gem Art 107 Abs 1 AEUV
3.1 Begünstigung
3.2 Staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfe
3.3 Bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige
3.4 Wettbewerbsverfälschung
3.5 Beeinträchtigung zwischenstaatlichen Handels
4. Ausnahmen vom Beihilfenverbot
5. Beihilfeverfahren und Rechtsschutz
6. Schlussbemerkungen
Bibliographie und Quellenverzeichnis
1. Einleitung
„Subsidiarität ist wichtig, weil wenn wir nicht dafür sorgen,1 dass europäische Entscheidungen dort national, regional und sehr oft auch lokal getroffen werden, wo diejenigen sitzen, die es besser wissen als wir in Brüssel, dann muss das gemacht werden. Deshalb haben wir zum Beispiel die Fälle, wo es der Erlaubnis der Kommission bedurfte, im Beihilfenrecht um 97% gesenkt – 97% weniger Beihilfefälle werden von der Kommission geprüft“.2
Die vorliegende Seminararbeit widmet sich dem Europäischen Beihilfenrecht. Nach dessen anfänglicher systematischer und inhaltlicher Verortung (2. Verortung des Europäischen Beihilfenrechts) wird der Beihilfenbegriff definiert sowie die Tatbestandselemente des die Beihilfe regelnden Art 107 Abs 1 AEUV anhand ausgewählter EuGH-Rsp genau analysiert und diskutiert (3. Beihilfen gem Art 107 Abs 1 AEUV). Insbesondere wird dabei das Tatbestandselement der Staatlichkeit im Diskurs stehen (3.2. staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfe). Daran anschließend werden die sich in Art 107 Abs 2 und 3 AEUV findenden Ausnahmen vom Beihilfenverbot besprochen (4. Ausnahmen vom Beihilfenverbot). Nach einer Darstellung des in die Exklusivzuständigkeit der EK fallenden Beihilfeverfahrens wird ein Überblick über die Rechtsschutzmöglichkeiten gegen Beschlüsse der EK gegeben (5. Beihilfeverfahren und Rechtsschutz). Abschließend wird eine Zusammenfassung angeboten (6. Schlussbemerkungen).
2. Verortung des Europäischen Beihilfenrechts
Systematisch ist das Beihilfenrecht als Bestandteil des unionsrechtlichen Primärrechts in Teil VII des AEUV eingegliedert und zählt damit neben den Wettbewerbsregeln in dessen Abschnitt 1 zum Wettbewerbsrecht.3 Die das Beihilfenrecht bestimmenden §§ 107 bis 109 AEUV bilden so den „Kern des staatsbezogenen Wirtschaftsrechts“.4
Jedweder staatliche Eingriff in den Wirtschaftsmarkt verursacht in der einen oder anderen Weise ein künstliches Ungleichgewicht bzw verunmöglicht eine effiziente Ressourcenallokation.5 Beihilfen an bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige gelten daher als „Störfaktoren“ und verstoßen als solche aufgrund der damit verursachten Diskriminierung gegenüber nicht geförderter Unternehmen „gegen das freie Wettbewerbsspiel“.6 Im Einzelfall können solche staatlichen Beihilfen aber gerechtfertigt sein, nämlich dann, wenn mit diesen die Funktionsfähigkeit bestimmter Sektoren verbessert und ein mögliches Marktversagen kompensiert werden kann.7
Gem. Art 107 Abs 1 AEUV sind aber „staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen“.
Dieses für den Binnenmarkt gewichtige Beihilfenverbot ist als Teil des Systems unverfälschten Wettbewerbs ausgestaltet.8 Es untersagt nämlich Staaten, den Wettbewerb dadurch zu verfälschen, dass sie ausgewählte Unternehmen oder Produktionszweige begünstigen und diesen damit im Vergleich zu anderen Marktteilnehmern einen Wettbewerbsvorteil verschaffen. Durch die „Wettbewerbsneutralität der finanziellen staatlichen Rahmenbedingungen“ soll die Chancengleichheit von Unternehmen derart gewährleistet werden, dass sich diese unbeeindruckt von äußeren Einflussnahmen weiterentwickeln und in der Folge auch den Wohlstand der VerbraucherInnen steigern können.9
Art 107 Abs 1 AEUV normiert aber weder ein absolutes noch ein unbedingtes Verbot, stehen doch die Ausnahmen gem Art 107 Abs 2 und Abs 3 AEUV im Vordergrund.10 Auch Sollgruber betont, dass damit kein Verbot vorgesehen ist, sondern lediglich eine grundsätzliche Unvereinbarkeit.11
Eine weitere Dimension des Beihilfenrechts besteht darin, dass es die unions- und verfassungsrechtlich garantierten Grundfreiheiten sowie Grundrechte absichert. Indem ein Staat ein einheimisches Unternehmen fördert, schränkt er mit seiner Verhaltensweise gleichzeitig potentiell die Waren- und Dienstleistungsfreiheit gem Art 56-62 AEUV eines in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen Unternehmens ein, zumal dadurch dessen Waren und Dienstleistungen weniger konkurrenzfähig sein könnten.12 Des Weiteren könnte die Niederlassungsfreiheit gem Art 43-48 AEUV tangiert sein. Unternehmen könnten nämlich durch obige staatliche Verhaltensweise abgehalten werden, im jeweiligen anderen – nicht begünstigenden – Mitgliedstaat eine Zweigniederlassung zu errichten. Die Kapitalverkehrsfreiheit gem Art 63-66 AEUV würde dann insoweit berührt werden, als manche Unternehmen zB einen Anreiz haben, in Unternehmen zu investieren, die im begünstigenden Mitgliedstaat ansässig sind und auf diese Weise von den staatlichen Beihilfen profitieren.13 Aufgrund ihrer gleichen Zielsetzung, nämlich den freien Warenverkehr unter fairen und normalen Wettbewerbsbedingungen grenzüberschreitend zu ermöglichen, berühren – und bedingen – sich Beihilfenrecht und Grundfreiheiten stets zumindest mittelbar.14
Beihilfenrechtlich relevante Maßnahmen können nicht nur potentiell gegen das allgemeine Diskriminierungsverbot gem Art 18 AEUV verstoßen, sondern auch mit verfassungs- und unionsrechtlich gewährleisteten Grundrechten konfligieren. So greift eine staatliche Maßnahme, die einem Wirtschaftsakteur zugutekommt, womöglich in die Erwerbsfreiheit, konkret in das Grundrecht auf Berufsfreit gem Art 15 EuGRC und in jenes auf Unternehmerische Freiheit gem Art 16 EuGRC des vom Staat nicht begünstigten Wirtschaftsakteurs ein.15 Die Schutzbereiche obiger Grundrechte sind eröffnet, behindern doch einseitig gewährte staatliche Beihilfen an nur bestimmte Unternehmen einerseits die berufliche Entfaltung von Konkurrenzunternehmen und unterbinden diese auch andererseits deren unternehmerische Fortentwicklung, was zu einer massiven Beschränkung ihrer Wettbewerbsfreiheit führt.16 Des Weiteren könnten durch staatliche Maßnahmen Konkurrenzunternehmen in ihrer Existenz bedroht sein und ihr Eigentum vernichtet werden, was den Schutzbereich des Grundrechts auf Eigentumsfreiheit gem Art 17 EuGRC eröffnet.17
Schließlich beheimatet das Beihilfenrecht auch eine politische Dimension. Einerseits werden Entscheidungen über das Gewähren von Beihilfen politisch dafür instrumentalisiert, bestimmte Branchen oder Regionen wirtschaftlich attraktiver zu machen. Andererseits werden durch solche Verhaltensweisen Konkurrenzunternehmen erst recht auf den Plan treten, an Mitbewerber gewährte Beihilfen dem Kontrollverfahren zur beihilfenrechtlichen Prüfung durch EK oder nationale Gerichte zuzuführen.18
3. Beihilfen gem Art 107 Abs 1 AEUV
Gem Art 107 Abs 1 AEUV sind „sämtliche staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beinträchtigen“.
All jene Zuwendungen, die oben zitierte Tatbestandsmäßigkeit nicht aufweisen, sind e contrario keine Beihilfen iSv Art 107 Abs 1 AEUV und fallen daher nicht in die Prüfzuständigkeit der EK.
Im Folgenden werden die einzelnen Tatbestandselemente von Art 107 Abs 1 AEUV einer näheren Betrachtung zugeführt:
3.1 Begünstigung
Eine Begünstigung iSv Art 107 Abs 1 AEUV liegt vor, sobald einem Unternehmen oder Produktionszweig finanzielle oder geldwerte Vorteile „gleich welcher Art“ durch den Staat zukommen, ohne dass dieses oder dieser unter normalen Marktbedingungen angemessene Gegenleistungen erbringt.19 So können beispielsweise Steuerbefreiungen, verbilligte Darlehen, Investitionszuschüsse, preiswerte Überlassungen von Grundstücken, Verzicht von öffentlichen Forderungen, Erlass von Geldbußen oder etwa marktunübliche Tauschgeschäfte „Begünstigungen“ in diesem Sinne darstellen.20
Als Analysewerkzeug gewissermaßen, um die Marktüblichkeit von finanziellen oder geldwerten Vorteilen an Unternehmen oder Produktionszweigen durch Staaten festzustellen, hat sich in Lehre und Rechtsprechung der sog „Market-Economy-Investor-Test“ bzw das Prinzip des marktwirtschaftlich handelnden Privatinvestors durchgesetzt. Bei Vorliegen eines finanziellen oder geldwerten Vorteils an Unternehmen durch Staaten wird demgemäß prima facie geprüft, ob auch ein rational und marktwirtschaftlich denkender Privatinvestor die fragliche Investition unter gleichen Bedingungen getätigt hätte. Wenn das Vorgehen der öffentlichen Hand jenem des fiktiven homo oeconomicus entspricht, kann davon ausgegangen werden, dass der Vertragspartner nicht im beihilfenrechtlichen Sinne begünstigt ist und dass daher keine Beihilfe gem Art 107 Abs 1 AEUV vorliegt.21
In der Rs Kommission/Italien hatte der EuGH am 21.03.1991 zu entscheiden, ob die an das Unternehmen Alfa Romeo getätigten staatlichen Investitionen als verbotene Beihilfe iSv Art 107 AEUV zu werten waren. Mit Hilfe des „Market-Economy-Investor-Tests“ bejahte er dies und führte zu seiner Begründung aus, dass ein privater Investor in vergleichbarer Situation vor dem Hintergrund der überschüssigen Produktionskapazitäten, zu hohen Produktionskosten und damit einhergehenden Betriebsverluste in das Unternehmen nicht investiert hätte. Schließlich müsse es sich bei einem Privatinvestor „nicht zwangsläufig um das Verhalten eines gewöhnlichen Investors handeln, der Kapital zum Zweck seiner mehr oder weniger kurzfristigen Rentabilisierung anlegt, sondern wenigstens um das Verhalten einer privaten Holding oder einer privaten Unternehmensgruppe, die eine globale oder sektorale Strukturpolitik verfolgt und sich von längerfristigen Rentabilitätsaussichten leiten lässt“.22
In Bereichen, in denen der Staat auch andere als nur rein wirtschaftliche Ziele verfolgt, stößt das Prinzip des marktwirtschaftlich handelnden Privatinvestors jedoch an seine Grenzen.23 So hatte der EuGH beispielsweise in der Rs Altmark Trans/Nahverkehrsgesellschaft am 24.07.2003 zu entscheiden, ob die staatlichen Zuschüsse in Höhe von ca 29 Cent pro Fahrplankilometer an das Verkehrsunternehmen Altmark Trans GmbH eine Beihilfe gem Art 107 Abs 1 AEUV darstellten. Der EuGH verneinte dies, weil der gewährte staatliche Zuschuss im Rahmen der Daseinsvorsorge vielmehr dergestalt ist, dass er als „Ausgleich anzusehen ist, der die Gegenleistung für Leistungen bildet, die von Unternehmen, denen sie zugutekommt, zur Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen erbracht werden, so dass diese Unternehmen in Wirklichkeit keinen finanziellen Vorteil erhalten und die genannte Maßnahme somit nicht bewirkt, dass sie gegenüber den mit ihnen im Wettbewerb stehenden Unternehmen in eine günstigere Wettbewerbsstellung gelangen“.24
3.2 Staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfe
Art 107 Abs 1 AEUV verbietet „staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen“. Was sind konkret staatliche Beihilfen in Abgrenzung zu aus staatlichen Mitteln gewährten Beihilfen? Dieses Kriterium ist mE unpräzise in die Norm aufgenommen worden. Auch Wollenschläger ist dieser Auffassung, wenn sie schreibt, dass die konkrete Auslegung des Wortlautes hier den Europäischen Gerichten überantwortet wird.25
Ein (zu) weites Verständnis der von Art 107 Abs 1 AEUV geforderten Staatlichkeit führt dazu, dass sämtliche Wettbewerbsverzerrungen als Folge des Mitteltransfers dem Staat zurechenbar sind und damit auch dem Beihilfenrecht unterfallen – und zwar unabhängig davon, wer die Beihilfe konkret finanziert.26 Die EK müsste in diesem Fall jegliches Staatshandeln bzw jegliche wirtschaftspolitische Maßnahme der einzelnen Mitgliedstaaten kontrollieren, was im Ergebnis mE einer Überregulierung bzw einem Kompetenz-Exzess der EK gleichkommt. Ein (zu) enges Verständnis der staatlichen oder aus staatlichen Mitteln gewährten Beihilfen gem Art 107 Abs 1 AEUV birgt die Gefahr, das Beihilfenrecht allzu leicht umgehen und damit die Kontrollkompetenz der EK vollständig aushebeln zu können. Beide Extreme entsprechen mE nicht dem Telos des Europäischen Beihilfenrechts.
Harings zufolge ist der Begriff der Staatlichkeit in diesem Zusammenhang weit zu interpretieren, sodass alle Mittel, die von öffentlichen Einrichtungen einschließlich der Gebietskörperschaften direkt oder indirekt an Unternehmen gewährt werden, von Art 107 Abs 1 AEUV umfasst sind.27
In der Rs PreussenElektra/Schleswag hatte der EuGH am 13.03.2001 die Frage zu klären, ob im Falle einer nationalen Regelung, durch die private Elektrizitätsunternehmen verpflichtet sind, den erzeugten Strom aus erneuerbaren Energiequellen zu über dem tatsächlichen wirtschaftlichen Wert dieses Stroms liegenden Mindestpreisen abzunehmen und sich die daraus ergebenden finanziellen Belastungen zwischen diesen Elektrizitätsunternehmen und den privaten Betreibern der Stromnetze aufzuteilen, eine Beihilfe gem Art 107 Abs 1 AEUV gegeben ist.28 Der EuGH verneinte dies mit der Begründung, dass es in casu zu keiner unmittelbaren oder mittelbaren Übertragung staatlicher Mittel auf die stromerzeugenden Unternehmen kommt.29 Denn Handlungen von Privatpersonen oder von Unternehmen im Privatbesitz sind beihilfenrechtlich irrelevant.30 Dass die gegenständliche Abnahmepflicht gesetzlich begründet ist und damit bestimmten Unternehmen Vorteile gewährt, verleiht der Regelung nicht den Charakter einer Beihilfe gem Art 107 Abs 1 AEUV.31
[...]
1 In der vorliegenden Seminararbeit wird nach den NZR zitiert. Alle Internetquellen wurden am 29.04.2019 abgerufen und überprüft.
2 Rede des EK-Präsidenten Jean-Claude Juncker im Bayrischen Landtag, München am 14.06.2018.
3 Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, BGBl III 86/1999 idF III 14/2013.
4 Frenz, Handbuch Europarecht, Band 3: Beihilfe- und Vergaberecht (2007) 3.
5 Schroeder, Grundkurs Europarecht5 (2017) 361.
6 Sollgruber, Grundzüge des europäischen Beihilfenrechts 2007-2013 (2007) 12.
7 Schroeder, Grundkurs Europarecht5, 361.
8 Frenz, Handbuch Europarecht, 4.
9 Frenz, Handbuch Europarecht, 4.
10 Eilmannsberger, Grundzüge des materiellen Beihilfenrechts, in Koppensteiner (Hrsg), Österreichisches und europäisches Wirtschaftsprivatrecht (2000) 24.
11 Sollgruber, Grundzüge des europäischen Beihilfenrechts 2007-2013, 13; Fn 1.
12 Frenz, Handbuch Europarecht, 4.
13 Frenz, Handbuch Europarecht, 4.
14 Frenz, Handbuch Europarecht, 5 f.
15 Charta der Grundrechte der Europäischen Union, ABl 2002, C 326/391.
16 Frenz, Handbuch Europarecht, 7.
17 Frenz, Handbuch Europarecht, 8.
18 Harings, Praxis des Europäischen Beihilfenrechts (2001) 1.
19 Schroeder, Grundkurs Europarecht5, 361.
20 Magistrat der Stadt Wien MA 27 – Europäische Angelegenheiten (Hrsg), EU-Beihilfen kurz und bündig, 9, <wien.gv.at/wirtschaft/eu-strategie/pdf/eu-beihilfen.pdf>.
21 Frenz, Handbuch Europarecht, 56.
22 EuGH 21.03.1991, C-305/89 (Italien/Kommission) Rn 20.
23 Frenz, Handbuch Europarecht, 56.
24 EuGH 24.07.2003, C-280/00 (Altmark Trans/Verkehrsgesellschaften) Rn 87.
25 Wollenschläger, Europäisches Beihilfenrecht: Das Problem der Staatlichkeit der gewährten Mittel – zugleich Anmerkung zu dem Urteil des EuGH vom 30.05.2013 – R. C-677/11 (Doux Elévage), StudZR 2014/1, 90 (91).
26 Wollenschläger, StudZR 2014/1, 90 (92).
27 Harings, Praxis des Europäischen Beihilfenrechts, 9.
28 EuGH 13.03.2001, C-379/98 (PreussenElektra/Schleswag) Rn 66.
29 EuGH 13.03.2001, C-379/98 Rn 59.
30 Magistrat der Stadt Wien (Hrsg), EU-Beihilfen, 7.
31 EuGH 13.03.2001, C-379/98 Rn 61.