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Die Zinssteuerrichtlinie der EU und Steuerhinterziehung in der BRD

Seminararbeit 2006 27 Seiten

Politik - Politische Systeme - Politisches System Deutschlands

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Steuerhinterziehung als grundlegendes Problem für die Einnahmensituation von Bund und Ländern
2.1. Steuerhinterziehung und Wohnsitzprinzip
2.2. Rechtslage und -entwicklung der Zinsbesteuerung in der BRD
2.3. Steueraufkommen und Steuerhinterziehung in der BRD

3. Zinsrichtlinie: Norm, Ergebnisse, Kritik
3.1. Normative Reichweite der Richtlinie
3.2. Steuerhinterziehung trotz Zinsrichtlinie

4. Fazit

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Am 3. Juni 2003 hat der Rat der Europäischen Union nach jahrelangen Auseinandersetzungen die Richtlinie 2003/48/EG im Bereich der Besteuerung von Zinserträgen (im folgenden: Zinsrichtlinie) erlassen. Ziel dieser Richtlinie ist es, die effektive Besteuerung von Zinserträgen von Bürgern der EU-Mitgliedsstaaten auch für jene Zinseinkünfte zu gewährleisten, die nicht im Wohnsitzland des wirtschaftlichen Eigentümers anfallen. Der bisherige Mangel an Koordinierung der nationalen Besteuerungssysteme für Zinserträge habe in der Vergangenheit dazu geführt, dass viele Bürger ihre im Ausland erzielten Zinseinkünfte nicht ordnungsgemäß im Wohnsitzland deklariert und versteuert haben (vgl. EU 2003: 1). Schätzungen über das Ausmaß dieser Steuerhinterziehung gehen davon aus, dass deutsche Staatsbürger allein auf Schweizer Konten über 500 Mrd. € angelegt haben, dass deren Besteuerung äußerst lückenhaft ist und dass dem deutschen Fiskus so jährlich Milliardenbeträge an Steuereinnahmen entgehen (vgl. Müller 2006).

Die BRD, mit ihrem wiederholten Verfehlen des Maastricht-Kriteriums zum Budgetdefizit und somit in offenkundiger Finanzierungsnot, gilt als eine der wichtigsten Befürworter der Zinsrichtlinie der EU. Erst 1993 hatte die damalige Bundesregierung aufgrund einer Rüge des Bundesverfassungsgerichts von 1991 Schritte unternommen, um die tatsächliche Besteuerung von Zinseinkünften aus Anlagen auch innerhalb der BRD zu verbessern. Die sogenannte Zinsabschlagssteuer erfüllte die Erwartungen aber nicht: die tatsächlichen Einnahmen blieben weit hinter den erwarteten zurück und es setzte eine massive „Steuerflucht“ unter anderem nach Luxemburg ein (vgl. Genschel 2000).

Somit kann die Zinsrichtlinie, am 1.7.2005 in Kraft getreten, als ein bemerkenswerter Versuch aufgefasst werden, die durch freien Kapitalverkehr eröffneten Möglichkeiten der Steuerhinterziehung auf europäischer Ebene einzudämmen. Bemerkenswert ist der Versuch deshalb, weil die Zinsrichtlinie die Besteuerungshoheit als Kernbereich staatlicher Souveränität berührt, ein bis dato eitel gehütetes Gut des Nationalstaates (vgl. Palan 2003: 61), das als solches dem Einstimmigkeitsprinzip im Europäischen Rat unterworfen ist und bis auf weiteres bleiben wird[1] (vgl. Wagschal 2006: 161). Ob dieser Versuch allerdings erfolgversprechend und konsistent ist, bleibt umstritten.

Die vorliegende Arbeit hat deshalb die folgende zentrale Fragestellung: Inwieweit ist die EU-Zinssteuerrichtlinie dazu geeignet, einen Beitrag zur Eindämmung der Steuerhinterziehung bei der Besteuerung von Zinseinkünften in der Bundesrepublik zu leisten? Ausgeklammert wird sowohl die Debatte und Literatur zum Wettbewerb in der Unternehmensbesteuerung als auch jede andere Form der Besteuerung von Kapitaleinkünften, die nicht auf zinstragende Schuldtitel zurückzuführen ist (wie etwa Dividenden und Derivate). Zur Beantwortung der Frage wird zunächst im zweiten Kapital die grundlegende Problematik der Steuerhinterziehung für die Einnahmesituation von Bund und Ländern in der BRD geschildert und die geltende Rechtslage in der BRD zur Zinsbesteuerung nachgezeichnet. Im dritten Kapital wird die Zinsrichtlinie in erster Linie hinsichtlich ihrer normativen Reichweite einer kritischen Überprüfung unterzogen, wobei auch erste (unvollständige) quantitative Daten zu deren Wirkung mit berücksichtigt werden. Die Arbeit schließt im vierten Kapitel mit einem Fazit.

2. Steuerhinterziehung als grundlegendes Problem für die Einnahmensituation von Bund und Ländern

Im folgenden soll vorab zunächst der Begriff der Steuerhinterziehung von ähnlichen abgegrenzt und das Wohnsitzprinzip eingeführt werden, um beide für die vorliegende Arbeit brauchbar zu machen. Anschließend wird in groben Zügen zunächst die geltende Rechtslage der Zinsbesteuerung und deren Entwicklung in der BRD umrissen. Ziel und Anspruch ist dabei, die wichtigsten Besteuerungskonzepte auch der Materie fernstehenden verständlich zu machen, ohne auf einzelne juristische Details einzugehen. In einem zweiten Schritt soll anhand des (Zins-)Steueraufkommens in der BRD und seiner Entwicklung sowie anhand anderer Indizien das Ausmaß der Steuerhinterziehung veranschaulicht werden.

2.1. Steuerhinterziehung und Wohnsitzprinzip

Im deutschen Recht sowie in den meisten anderen Rechtsräumen[2] stellt die Steuerhinterziehung einen Straftatbestand dar (vgl. AO[3] §370). Dabei wird mit einer Freiheitsstrafe von bis zu fünf Jahren derjenige bestraft, der

„1. den Finanzbehörden oder anderen Behörden über steuerlich erhebliche Tatsachen unrichtige oder unvollständige Angaben macht, […] und dadurch Steuern verkürzt oder für sich oder einen anderen nicht gerechtfertigte Steuervorteile erlangt.“ (ibid.). Die Steuerhinterziehung zeichnet sich also durch deren eindeutige Illegalität aus. Davon zu unterscheiden ist die Steuervermeidung.

Bei Steuervermeidung wird meist davon ausgegangen, dass die transnationale Qualität größerer Unternehmen verschiedene national-territoriale Rechtssysteme derart in Geltungskonflikte zueinander stellt, dass eine zweifelsfreie und eindeutige Bestimmung der Bemessungsgrundlage für die Besteuerung der jeweiligen juristischen Personen nicht möglich ist. Die daraus resultierende rechtliche Grauzone wird insbesondere von Unternehmen zu Steuervermeidungs- bzw. „Steuerplanungs“-Zwecken genutzt. Die Grenzen zwischen legalem und illegalem Handeln sind hier fließend (Palan 2003: 41ff, 196). Während bei juristischen Personen also die eindeutige Bestimmung des zu versteuernden Einkommens aufgrund ihrer in verschiedene Rechtsräume aufgegliederten „Identität“ schwierig ist, gilt dieses Problem bei natürlichen Personen in nur geringerem Ausmaß.

Die geltenden Prinzipien zur Besteuerung natürlicher Personen sind in der BRD als auch weltweit grundsätzlich das sogenannte Wohnsitz- und das Welteinkommensprinzip. Dabei unterliegen alle natürlichen Personen, welche ihren Wohnsitz oder gewöhnlichen Aufenthalt[4] im Inland haben uneingeschränkt der Einkommenssteuerpflicht (EStG[5] §1). Letzteres umfasst auch die im Ausland erzielten „Einkünfte aus Kapitalvermögen“ (EStG §2), worunter auch Zinseinnahmen fallen. Dieses möglicherweise der Intuition widersprechende Prinzip begründet sich praktisch damit, dass jede (natürliche) Person dort besteuert werden soll, wo sie öffentliche Leistungen wie etwa öffentliche Sicherheit, Gewährleistung von Eigentumsrechten, Bildung und Infrastruktur tatsächlich in Anspruch nimmt und deren Nutznießer ist. Zwar „bezahlt“ die natürliche Person durch ihre Steuerabgaben nicht die öffentlichen Leistungen (zumeist in Form öffentlicher Güter) in der Art, dass sie im Gegenzug einen konkreten Rechtsanspruch auf eine bestimmte Gegenleistung (bspw. eine Straße bis vor ihre Haustür) erwirbt[6]. Dennoch wird ein Zusammenhang postuliert, der sich ethisch durch das Prinzip der Gruppenäquivalenz begründen lässt. Es bestehe „durchaus ein Zusammenhang [besteht] zwischen den von den Bürgern und Firmen zu entrichtenden Steuern einerseits, den Infrastruktur- und Sozialleistungen, auf die die Bürger bzw. Einwohner und Firmen eines Staates Anrecht haben, andererseits.“ (Thielemann 2002: 5).

Für die Zwecke der vorliegenden Arbeit bleibt also zweierlei festzustellen. Man spricht von illegaler Steuerhinterziehung dann, wenn eine Person nicht ihrer Einkommenssteuerpflicht nachkommt. Ist die Person eine natürliche Person, ist die Bestimmung der einkommenssteuerpflichtigen Einkünfte ungleich einfacher als bei Unternehmen. Denn anders als bei Unternehmen lässt sich bei natürlichen Personen relativ leicht feststellen, wo sich deren Wohnsitz bzw. gewöhnlicher Aufenthalt befindet. Zweitens findet die inländische Einkommenssteuerpflicht für alle weltweit erzielten Einkommen bei natürlichen Personen durch das Gruppenäquivalenzprinzip eine ethische, auf ein funktionierendes Gemeinwesen abzielende Begründung.

2.2. Rechtslage und -entwicklung der Zinsbesteuerung in der BRD

Zinserträge werden in der BRD seit 1993 in Form der sogenannten Zinsabschlagsteuer mit einem Steuersatz von 30% an der Quelle besteuert. Das bedeutet, dass der steuerliche Anteil der Zinserträge von dem ausbezahlenden Kreditinstitut einbehalten und an die zuständigen Finanzämter überwiesen wird. Die Zinsabschlagsteuer ist eine besondere Steuerart der Kapitalertragssteuern, die neben der Zinsabschlagsteuer noch Dividenden und ähnliche Gewinne aus Wertpapieren besteuert. Die Kapitalertragssteuern wiederum sind eine Erhebungsform der Einkommenssteuer und unterliegen somit der Steuerprogression[7]. Als „globale“ Einkommenssteuer verstanden bedeutet dies, dass alle der Einkommenssteuer unterliegenden Einkünfte einer natürlichen Person zusammengenommen die Bemessungsgrundlage für den anzuwendenden Steuertarif bilden. Die einbehaltene Quellensteuer ist dabei als eine Steuervorauszahlung zu verstehen, die bei späterer Einkommenssteuererklärung des Zinsgläubigers an- und gegengerechnet wird[8].

An dieser grundsätzlichen Verpflichtung zur Versteuerung von Zinseinkünften als eine Form der Einkommenssteuer, an der Pflicht sämtliche Zinserträge in der Einkommenssteuererklärung auszuweisen, hat sich seit der Gründung der BRD nichts grundlegendes geändert (vgl. BVerfGE[9] 1991: Abs. 2-6). Die Form der Erhebung und die damit verbundene Gewährleistung der tatsächlichen Besteuerung lässt sich in der BRD jedoch für unsere Zwecke grob in drei Phasen unterteilen. Anders als die Erhebungsform bei der Lohnsteuer und einiger anderer Formen der Kapitalertragssteuern, wurde die Besteuerung von Zinserträgen bis 1993[10] nicht in Form eines Quellenabzugs vorgenommen. Dass diese Regelung „erheblich zu Steuerhinterziehung anrege“, hat der Wissenschaftliche Beirat beim Bundesminister der Finanzen bereits 1967 vermutet (ibid.: Abs. 17, 18). Bis zur Gestaltung der Abgabenordnung 1977 galt im wesentlichen obendrein ein Bankenerlass von 1949, der Überprüfungen und selbst stichprobenartige Kontrollen der Finanzbehörden bei Banken zur „allgemeinen Überwachung“ verbot (ibid.: Abs. 20-28). Die Abgabenordnung von 1977 hat zwar diese Einschränkung der Finanzbehörden rückgängig gemacht, jedoch wurde bereits zwei Jahre später 1979 durch eine Richtlinie des Bundesfinanzminister die alte Regelung im wesentlichen wieder hergestellt. Durch das Steuerreformgesetz 1990 vom 25. Juli 1988 wurde diese Richtlinie als § 30a weitgehend in die Abgabenordnung aufgenommen (vgl. BVerfG 1991: Abs. 29-40). In der Verwaltungspraxis scheint sein Inhalt zumeist so gedeutet worden zu sein, dass Auskunftsersuchen der Finanzbehörden an Kreditinstitute prinzipiell unzulässig seien und ein Anfangsverdacht auf Steuerhinterziehung begründet vorliegen müsse. Die Folge sei ein „Klima der Zurückhaltung und des Zögerns“, die eine zuverlässige Ermittlung der Kapitaleinkünfte verhindere (BVerfGE 1991: Abs. 134, 135). Also waren die (wahrgenommenen) Handlungsmöglichkeiten der Finanzbehörden zur Sicherstellung der ordnungsgemäßen Besteuerung der Zinseinkünfte stark eingeschränkt, da weder ein Quellenabzug vorgeschrieben war noch Kontrollmitteilungen oder Auskunftsersuchen rechtlich abgesichert möglich zu sein schienen.

Im Entscheid des Bundesverfassungsgericht von 1991 wurde festgestellt, dass durch die bestehende Praxis in der Besteuerung von Zinserträgen der Gleichheitsgrundsatz des Artikels 3 des Grundgesetzes verletzt wird[11]. Obwohl in der Norm Zinseinkünfte grundsätzlich der Besteuerungspflicht unterlägen, würde diese Norm nicht wirkungsvoll durchgesetzt[12]. Somit würde das Gebot verletzt, dass alle Bürger vor dem Gesetz auch faktisch gleich behandelt werden müssen. Dem Gesetzgeber wurde eine Frist bis Januar 1993 eingeräumt, diesen Missstand zu beseitigen.

Tatsächlich führte die Bundesregierung 1993 die sogenannte Zinsabschlagsteuer als Unterform der Kapitalertragsbesteuerung ein. Nunmehr wurden 30% der Zinserträge vom Kreditinstitut einbehalten (Quellensteuer), die dann später bei der Einkommenssteuererklärung auf die insgesamt ausstehende Steuerschuld angerechnet werden. Gleichzeitig wurde der Steuerfreibetrag für Zinseinkünfte verzehnfacht, auf 6000 DM jährlich. Zwei Möglichkeiten der Steuerhinterziehung bei Zinseinkünften bestanden damit formal weiter: Die Verlagerung der steuerpflichtigen Zinseinkünfte ins Ausland oder, falls ein individueller Einkommenssteuersatz größer als 30% greifen sollte, das Verschweigen der Zinseinkünfte bei der Einkommenssteuererklärung, da der Paragraf 30a AO nicht verändert wurde. Während ersteres Problem auf Ebene der EU und der OECD durch die Bundesregierung weiterverfolgt wurde, gab es zu letzterem Problem zwei entscheidende Änderungen in der Rechtsanwendung.

[...]


[1] Auch im EU-Verfassungsvertrag ist keine Änderung des Prinzips der Einstimmigkeit im Bereich der Steuerpolitik vorgesehen.

[2] Die einzige dem Verfasser bekannte Ausnahme bildet die Schweiz mit einer juristisch spitzfindigen Unterscheidung zwischen „einfacher Steuerhinterziehung“ und „Steuerbetrug“, welche das steuerliche Bankgeheimnis de facto auch gegenüber Schweizer Finanzbehörden aufrecht erhält. Dabei ist eine Kontenauskunft bzw. -überprüfung nur dann zulässig, wenn der Straftatbestand der Urkundenfälschung erfüllt ist, wobei die Steuererklärung nicht als „Urkunde“ zählt. Vergleiche ausführlich zum Schweizer Sonderfall Thielemann 2002: 7f.

[3] AO steht für Abgabenordnung.

[4] In der Abgabenordnung als ein „zeitlich zusammenhängender Aufenthalt von mehr als 6 Monaten Dauer“ definiert (AO 1977: §9).

[5] EStG steht für Einkommenssteuergesetz.

[6] Vgl. die Definition von Steuern in der Abgabenordnung: „ Geldleistungen, die nicht eine Gegenleistung für eine besondere Leistung darstellen und von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen zur Erzielung von Einnahmen allen auferlegt werden, bei denen der Tatbestand zutrifft, an den das Gesetz die Leistungspflicht knüpft; das Erzielen von Einnahmen kann Nebenzweck sein.“ (AO 1977, §3; eigene Hervorhebung).

[7] Die Steuerprogression bedeutet die Besteuerung des Einkommens nach dem Leistungsfähigkeitsprinzip. Das gesamte Einkommen einer natürlichen Person wird demnach als Indikator für deren Leistungsfähigkeit angesehen. Je höher das Einkommen einer Person, desto höher soll auch ihr Steuerbeitrag als Anteil von ihrem Einkommen liegen. Der Steuertarif bleibt also nicht für alle Einkommen gleich, sondern erhöht sich mit steigendem Einkommen (aktuell in der BRD zwischen 15% und 42%).

[8] Liegt ein Steuerpflichtiger mit seinem sonstigen Einkommen bereits im Bereich, in dem der Spitzensteuersatz von 42% greift, dann müsste der Steuerpflichtige bei ordentlicher Einkommenssteuererklärung auf die Zinseinkünfte Steuern nachbezahlen (vereinfacht: 12% zusätzlich). Liegt er mit seinen gesamten Einkünften in einem Steuertarif unter 30%, dann bekommt er bei Einkommenssteuererklärung die zu hoch bezahlte Zinsabschlagsteuer entsprechend anteilig erstattet.

[9] BVerfGE steht für Bundesverfassungsgericht.

[10] Zwar wurde mit dem Steuerreformgesetz 1990 ein Quellenabzug von 10% eingeführt, er wurde aber nach einem halben Jahr wieder abgeschafft.

[11] Gegen das Gebot der Belastungsgleichheit werde verstoßen (vgl. Fleißig 2000: 6)

[12] Dabei stützt sich das Gericht in erster Linie auf Berechnungen des Bundesrechnungshofs. Dieser konnte aufgrund der im Rahmen des Erbschaftssteuergesetzes festgelegten Meldepflicht der Geldinstitute von Konten und Depots ihrer Kunden ermitteln, dass durchschnittlich mehr als 65% des Ertrags privater Geldvermögen nicht zu Einkommenssteuer herangezogen werden (BVerfGE 1991: Abs. 44).

Details

Seiten
27
Jahr
2006
ISBN (eBook)
9783638871365
ISBN (Buch)
9783638871389
Dateigröße
497 KB
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v80693
Institution / Hochschule
Freie Universität Berlin – Otto-Suhr-Institut
Note
1,3
Schlagworte
Zinssteuerrichtlinie Steuerhinterziehung Finanzverfassung

Autor

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Titel: Die Zinssteuerrichtlinie der EU und Steuerhinterziehung in der BRD