Föderalismus versus Unitarismus in der europäischen Umweltpolitik - ein deutsch-französischer Vergleich

Gliederung

1. Einleitung
1.1 Problemdefinition, Fragestellung, Relevanz
1.2 Aufbau, Methode und Ziel der Arbeit

2. Hauptteil
2.1 Institutionelle Strukturen deutscher Umweltpolitik
2.1.1 Normsetzung, administrative Rahmenbedingungen
2.1.2 Die Bundesländer als umweltpolitische Akteure?
2.1.3 Vollzugsprobleme deutscher Umweltpolitik
2.2 Frankreichs Institutionengefüge im Vergleich
2.2.1 Normsetzung, administrative Rahmenbedingungen
2.2.2 Vollzugsprobleme französischer Umweltpolitik
2.2.3 Umwelt-Indikatoren im deutsch-französischen Vergleich
2.3 Ausweg Föderalismusreform?
2.3.1 Inhaltliche Dimension der Gesetzesnovelle
2.4.2 Umweltspezifische Kritik an der Föderalismusreform
2.4.3 Die Reform im Spiegel europäischer Umweltpolitik

3. Schlussbetrachtung
3.1 Zusammenfassung
3.2 Konklusion, Bewertung

4 | Abkürzungsverzeichnis, Akronyme

5. Literaturliste
5.1 Literatur
5.2 Periodika
5.3 Internetquellen

6. Anhang

» Stand: Juli 2006 «

1. Einleitung

1.1 Problemdefinition, Fragestellung, Relevanz

» Im Bereich des Umweltschutzes

ist eine grundsätzliche Neuordnung geboten. «^[1]

Globale Erderwärmung, Klimawandel, Wetteranomalien weltweit. Die Schlagwörter der internationalen Umweltbewegung rücken mehr und mehr auf die Agenda unterschiedlichster Klimaschutzkonferenzen und sich um diese Thematik kreisender Fachtagungen. Wie ist Umweltpolitik^[2] angesichts dieser massiven Probleme wirkungsvoll zu gestalten? Die föderale Struktur der Bundesrepublik Deutschland bietet nicht gerade die besten Voraussetzung zur Realisierung einer national einheitlichen, ergo effektiven Umweltpolitik; und doch kann das Land auf eine beachtliche Bilanz in eben diesem Politikfeld verweisen.

Dennoch stellt sich für viele die Frage: Sind die mitunter stark divergierenden Interessen der Bundesländer etwa im Vergleich zu zentralistisch aufgebauten Einheitsstaaten wie Frankreich mit nationalen, oder gar europäischen Zielvorstellungen überhaupt noch „unter einen Hut“ zu bringen; oder ist diese Art der Politikformulierung nicht vielleicht gerade das völlig falsche Konzept, um sich den globalen Problemlagen zu stellen? Bietet vielleicht die sich derzeit im Gesetzgebungsverfahren befindliche Föderalismusreform einen Ausweg aus dieser offensichtlichen Misere deutscher Umweltpolitik?

Diese Hausarbeit soll anhand eines föderal-unitarischen Vergleichs zwischen Deutschland und Frankreich versuchen, zunächst die gegenwärtige Situation auf dem Gebiet der jeweiligen nationalen Umweltpolitik zu analysieren, um abschließend zumindest in Ansätzen das Potential der Föderalismusreform diskutieren zu können. Im Mittelpunkt dieser wissenschaftlichen Erörterung soll dabei vor allem eine zentrale Fragestellung stehen, nämlich:

Warum ist es einerseits durchaus legitim, die derzeit in Deutschland diskutierte Föderalismusreform vor allem aus umweltpolitischer Perspektive heraus zu kritisieren, andererseits jedoch geradezu fatal, deren handwerkliche Mängel einzig und allein mit Konzepten der Zentralisierung beheben zu wollen, wie es der exemplarische Vergleich mit dem unitarischen Frankreich zeigen kann?

Die geplante Föderalismusreform – so die der Fragestellung entlehnte und in der folgenden Arbeit zu prüfende, kontrovers zu diskutierende These – zementiert, oder verstärkt gar die föderale Zersplitterung deutscher Kompetenzen im Bereich der Umweltpolitik, was nicht nur dem Umweltschutz an sich unzuträglich sein wird, sondern auch die Implementierung nationaler Interessen auf europäischer Entscheidungsebene in Zukunft zu erschweren vermag, wie es der exemplarische Vergleich etwa zwischen Deutschland und dem zentralistisch organisierten Frankreich offenbaren soll. Gerade aus umweltpolitischer Sicht sieht sich die Föderalismusreform somit der Kritik konfrontiert, sie könne den umfassenden Ansprüchen globalisierter umweltpolitischer Herausforderungen de facto in keiner Weise gerecht werden. Auch dies gilt es zu erörtern.

Relevant erscheint dem Autor das gewählte Sujet vor allem aus zweierlei Gründen: Einerseits birgt die Thematik vor allem dem angehenden Politikwissenschaftler die Möglichkeit eines klaren, deutlich umrissenen und eben nicht ausufernden Vergleichs im wissenschaftlich und auch politisch noch immer zu wenig beachteten und bearbeiteten Feld der Umweltpolitik.^[3] Die praktische Anwendung der Vergleichenden Methode zur Überprüfung der Hypothese soll daher auch im Vordergrund der Arbeit stehen. Zum anderen bietet sich hier auch die Gelegenheit, an einer spannenden und hochaktuellen (weil gerade im Gesetzgebungsverfahren befindlichen), für die zukünftige Entwicklung der deutschen Umweltpolitik richtungweisenden Reform zu arbeiten und sie direkt in die Analyse eines Polity-Vergleichs mit einzubeziehen. Doch sei auch im Vornherein vor allzu generalisierbaren Aussagen und Wertungen gewarnt, welche diese Art des klassischen Vergleichs im Folgenden auf keinen Fall liefern kann und soll.

Schließlich handelt es sich letztlich um nicht mehr als konstruiertes, die Wirklichkeit stark abstrahierend darstellendes Modell, das zwar einige Zusammenhänge explizit besser erkennbar zu machen erhofft und vor allem zu neuen, weitreichenderen Hypothesen anregen soll, dabei jedoch keinesfalls allumfassend sein kann. Doch ohne diese simplifizierende Reduktion der Wirklichkeit wäre ein derartiger Vergleich auf wissenschaftlichem Niveau erst recht in keiner Weise möglich.

1.2 Aufbau, Methode und Ziel der Arbeit

» Comparison is strongest as a choosing and a provoking,

not a proving device: a system of questioning, not of answering [...]. «^[4]

Stretton, 1969

Zwar ist der Vergleich in gewissem Sinne allen sozialwissenschaftlichen Methoden inhärent; und doch soll er in dieser Arbeit explizit in einer seiner „Reinformen“, dem klassischen Zweiländervergleich, zur Anwendung kommen. Schließlich ist nicht selten die Methode einer Wissenschaft „von weit größerer Bedeutung als irgend eine einzelne Entdeckung.“^[5]

Es soll auf den folgenden Seiten der Hypothese nachgegangen werden, wonach die derzeitigen föderalstaatlichen Strukturen im Bereich deutscher Umweltpolitik ineffektiv seien, was durch einen Vergleich, eine systematische Gegenüberstellung mit dem unitarisch geführten Frankreich veranschaulicht, aber eben auch falsifiziert werden kann. Welche Defizite gibt es in der deutschen Umweltpolitik wirklich? Wie erscheinen sie im Vergleich zu Frankreich? Schließlich, welche dieser immanenten Probleme lassen sich auch tatsächlich auf die Polity-Strukturen im Umweltsektor zurückführen? Ausgehend von den gewonnenen Erkenntnissen sollen dann in einem weiteren Schritt Rückschlüsse auf die geplante Föderalismusreform, der – wie Edmund Stoiber sie nannte – „Mutter aller Reformen“^[6] gezogen werden.

Es handelt sich bei der Arbeit dementsprechend um einen systematischen Zweiländervergleich im Sinne der Differenzmethode zwischen dem Typus des stark föderal organisierten Deutschlands auf der einen und dem des strikt zentralistisch aufgebauten Frankreichs auf der anderen Seite, welcher durch die Hervorhebung elementarer Differenzen zu systematisieren und zu kategorisieren versucht.^[7] Dabei sind die Institutionen als unabhängige Variable zu betrachten, da untersucht werden soll, wie durch sie Politik beeinflusst werden kann. Anwendung findet dabei die Vergleichende Methode^[8], welche in diesem Fall vor allem dazu dient, die oben beschriebene Hypothese zu überprüfen und hoffentlich, um aus den gefundenen Ergebnissen letzten Endes ansatzweise verwertbare Prognosen treffen und vielleicht gar sinnvolle Verbesserungsvorschläge formulieren zu können.

Schematisch soll im Folgenden zunächst ein grundlegender Überblick über den administrativ-institutionellen Bereich der Umweltpolitik in Deutschland (2.1) und Frankreich (2.2) gegeben, wesentliche Unterschiede zwischen dem föderalen und zentralistischen System ausgemacht und ihre primären Auswirkungen auf die Entscheidungsfindung im Bereich der Umweltpolitik herausgearbeitet werden, wobei die verschiedenen administrativen Strukturen, Normsetzungsverfahren und Vollzugsprobleme im Vordergrund der Analyse stehen. Die beiden ersten Gliederungspunkte besitzen demnach auch einen fast ausschließlich deskriptiv-analytischen Charakter, deren Zweck die systematische Beschreibung beider Objekte zur Hervorhebung vor allem elementarer Differenzen dienen soll. In einem dritten großen Block des Hauptteils dieser Hausarbeit soll es dann darum gehen, die geplante Föderalismusreform genauer zu untersuchen. Dabei wird neben den umwelt- auch auf die europapolitischen Kritikpunkte zum Reformwerk näher einzugehen sein, nachdem zunächst die inhaltliche Dimension der Reform in diesem Bereich kurz umrissen und erfasst wurde.

Im Schlussteil sollen dann zunächst noch einmal die wesentlichen Ergebnisse der Arbeit zusammengefasst und systematisiert werden, bevor im letzten größeren Abschnitt der Arbeit, der Konklusion, die zentrale Fragestellung zur Einschätzung und Bewertung der Föderalismusreform unter umweltpolitischen Gesichtspunkten fruchtbar diskutiert werden soll. Letztlich mit dem Ziel, eine differenzierte und vor allem wissenschaftlich fundierte Antwort auf die zu Beginn der Hausarbeit formulierte Fragestellung und aufgeworfene These zu erhalten.

2. Hauptteil

2.1 Institutionelle Strukturen deutscher Umweltpolitik

» Der^[9] Staat schützt auch in Verantwortung für die künftigen Generationen die natürlichen Lebensgrundlagen und die Tiere im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung durch die Gesetzgebung und nach Maßgabe von Gesetz und Recht durch die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung. «^[10]

Im Folgenden soll nun zunächst die administrativ-institutionelle Dimension deutscher Umweltpolitik genauer untersucht werden. Die zentralen Fragen dabei lauten: Welcher Akteur besitzt welche Kompetenzen in der föderalen Organisationsstruktur? Wie werden politische Normen gesetzt? Wie funktioniert die allgemeine Politikformulierung und die praktische Umsetzung?

Nachdem in einem ersten Abschnitt vor allem das Zusammenwirken von Bund und Ländern im Mittelpunkt der Analyse stehen soll, wird es in einem zweiten Teil darum gehen, sich schwerpunktmäßig auf die eigentlichen Träger des deutschen Föderalismus, die Bundesländer, zu fokussieren. Abschließend soll dann auf gravierende umweltpolitische Vollzugsprobleme näher eingegangen werden.

2.1.1 Normsetzung, administrative Rahmenbedingungen

Die verfassungsrechtliche Bestandsgarantie der deutschen Bundesländer als Gliedstaaten mit Staatsqualität macht aus der Bundesrepublik einen eindeutig föderalen Staat. Doch stellt sich jetzt erst die elementare Frage danach, was eine derartig juristische Definition politikwissenschaftlich konkret zu bedeutet hat.

Der deutsche Föderalismus ist heute „unbestritten ein sehr komplexes, hochgradig verflochtenes und wenig transparentes Gebilde“^[11]. Dies trifft auch und insbesondere für das diffuse und umfassende Feld der Umweltpolitik zu. Allgemein gilt es nun, vor allem dieses komplexe Beziehungsgefüge zwischen Bund und Ländern, deren gesetzgeberische Kompetenzen und den administrativ-institutionellen Rahmen der Umweltpolitik in Deutschland etwas zu entwirren und die wesentlichen Merkmale dessen klar herauszustellen.

Denn „[e]ntgegen dem ersten Anschein ist [...] die Frage, wer die Umweltpolitik macht und wer dabei mitwirkt, gar nicht so einfach zu beantworten.“^[12] Folglich haben wir es in diesem auch in der BRD jungen, eigenständigen Politikfeld^[13] tatsächlich mit einem „sehr komplexen Geflecht von Abhängigkeiten zwischen [den] einzelnen Gliedern“^[14] des Bundesstaates zu tun. So existiert auch trotz des bezüglich einer staatlichen Umweltpolitik aussagekräftigen Art. 20a GG noch immer kein einheitliches deutsches Umweltrecht, wie es des Öfteren von verschiedenen Umweltschutzorganisationen aber auch seitens der Bundespolitiker immer wieder gefordert wurde und wird.

Die verfassungsrechtliche Grundlage für den Natur- und Umweltschutz bilden in Deutschland insbesondere Art.74 (vor allem die Ziffern 11a, 20, 24) und Art.75 GG. (besonders Ziffer 3). Damit wird der Umweltschutz zum einen teilweise in den Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes eingeordnet (womit derartige Gesetze der Zustimmung des Bundesrates bedürfen), dem Bund andererseits aber auch eine maßgebliche Rahmengesetzgebungskompetenz auf diesem Gebiet zuerkannt. Während sich in der konkurrierenden Legislativkraft das föderalstaatliche Prinzip der dezentralen Machtverteilung widerspiegelt, liegt der Sinn der Rahmenkompetenz vor allem darin, gleichzeitig bis zu einem gewissen Grade bundeseinheitliches Recht schaffen zu können, ohne die Rechtsvielfalt der einzelnen Länder dabei zu gefährden. Dementsprechend lässt sich resümierend durchaus feststellen, dass die existierenden Umweltnormen „in aller Regel auf der Gesetzgebung des Bundes“^[15] beruhen. Ein Fazit, dass in der praktischen Realität jedoch bei weitem zu kurz greifen würde.

Denn der Bundesrat muss de jure bereits einer „geringfügige[n] verfahrensrechtliche[n] Bestimmung“^[16], ergo so ziemlich jeder neuen Verwaltungsvorschrift und Rechtsverordnung im umweltpolitischen Bereich, seine Zustimmung geben. Relativierend sei jedoch darauf verwiesen, dass die Bundesländer dabei lediglich im Kollektiv mitentscheiden können und demnach über keinerlei direkte Selbstbestimmungsmöglichkeiten verfügen. Die mit unter stark divergierenden Interessen der 16 Bundesländer erfordern nicht nur untereinander einer internen Klärung, sondern bedürfen darüber hinaus auch einer gewissen Kompromissbereitschaft in den Verhandlungen mit dem Bund im Vermittlungsausschuss zwischen Bundestag und Bundesrat. Folglich beschränke sich die Aufgabe des Bundesrates denn auch auf eine stark reglementierte, geradezu restriktive „Mitentscheidung“, da er über keine „als Vollkompetenz ausgestattete Alleinentscheidungsrechte“ verfüge.^[17]

Zudem verschärft sich diese Problematik noch durch die relativ starke „parteipolitische Durchdringung“^[18] des Ländergremiums insgesamt; obschon sich andererseits aber auch Beispiele finden lassen, in denen der Bundesrat (auch parteiübergreifend) initiativ und aktiv den Stillstand auf bundespolitischer Ebene im Umweltsektor aufzuheben vermochte, was durchaus einen gewissen Vorteil des föderalstaatlichen Prinzips erkennen lässt.^[19] Nichtsdestotrotz bleibt auch und vor allem bei divergierenden, sich oftmals blockartig geradezu diametral entgegenstehenden Majoritäten in Bundestag und Bundesrat der Ruf des Ländergremiums als Blockadeinstrument der Opposition zur Bundesregierung bestehen, wie es die empirische Untersuchung belegt.

Auf Bundesebene existiert nun zwar seit 1986 ein Bundesumweltministerium, doch hat der zuständige Minister oftmals mit zum Teil großen Widerständen zu kämpfen, erstaunlicherweise eher im Konflikt mit anderen Bundesressorts (vor allem dem Bundeswirtschaftsministerium), als mit den Umweltministern der Länder, die im Gegenteil gar als „nicht zu unterschätzendes Kapital zugunsten der Umweltpolitik“ (etwa im Vergleich zu Frankreich) beurteilt werden. So spreche gegen das Konzept eines umweltpolitischen Zentralismus denn auch, dass die „regionale Differenzierung der Umweltpolitik“ nur durch die einzelnen Länder zu bewerkstelligen sei.^[20]

Zusammenfassend liefert die Analyse der umweltpolitischen Vollzugsstrukturen im föderalen System der BRD nun also folgendes Ergebnis: Die deutsche Umweltpolitik ist föderalistisch organisiert, da sie in den Bereich der Rahmen- sowie den der konkurrierenden Gesetzgebung fällt. Bund und Länder sind dementsprechend auf ein hohes Maß an Kompromissbereitschaft angewiesen, da einheitliche Regelungen und wirksame Lösungen im komplizierten Entscheidungsgeflecht deutscher Umweltpolitik ansonsten theoretisch kaum denkbar und praktisch nicht umzusetzen wären.

2.1.2 Die Bundesländer als umweltpolitische Akteure?

Nach der allgemeinen Betrachtung deutscher Umweltpolitik soll im Folgenden nun auf die zentralen Vollzugskörper und die für den Föderalismus charakteristischen Akteure näher eingegangen werden: die Bundesländer.

Während die relative gesetzgeberische Dominanz des Bundes bereits im vorangegangenen Kapitel angeführt wurde, liegen die Handlungsspielräume der Bundesländer vor allem in einer umweltpolitisch innovativen Normgebungsfunktion und der positiven Beeinflussung umweltpolitischer Inhalte. Nichtsdestotrotz ließen auch die Bundesländer gesetzgeberische Kompetenzen zur Ausweitung des Umweltschutzes zum Teil ungenutzt, was vor allem mit „wettbewerbspolitischen Überlegungen“^[21] zu erklären sei, da höhere Umweltstandards potentielle ökonomische Nachteile bedeuteten.

In dem Maße jedoch, wie das ökologische Bewusstsein der Menschen in den 90er Jahren zunahm, man sich stärker umweltpolitischen Problemfeldern zuwandte und nicht zuletzt auch die Grüne Partei erste Wahlerfolge auf Länderebene verzeichnen konnte, wuchs das Interesse der Länderregierungen an einer Verbesserung des Umweltschutzes. Manfred Miller schrieb hierzu in einer Studie zur Beobachtung baden-württembergischer Umweltpolitik wie folgt: „Festzustehen scheint [...], daß die Landespolitik mit der Erarbeitung und Durchsetzung einer umweltpolitischen Gesamtkonzeption überfordert ist, jedoch gegenüber der Bundesrepublik ergänzend, zum Teil initiierend und daher unverzichtbar ist.“^[22] Damit erscheinen die Bundesländer einerseits als Initiativkraft und umweltpolitische Ideengeber im Sinne eines wirkungsvollen „Konkurrenzföderalismus“^[23] und voll des Lobes bedacht, andererseits kann die im deutschen Umweltsektor vorherrschende Kompetenzverteilung jedoch auch in das genaue Gegenteil umschlagen, etwa mit der von Baden-Württemberg 1996 beschlossenen Zerschlagung und Aufgliederung des dortigen Landesumweltministeriums.^[24]

Nichtsdestotrotz kommt auch Müller-Brandeck-Bocquet in ihrer Habilitationsschrift zu der These, wonach die Länder durch ihre aktive Partizipation an der Bundespolitik über ihre Kompetenzen im Bundesrat gerade in Zeiten umweltpolitischer Rezession auf Bundesebene (streckenweise etwa unter Umweltminister Klaus Töpfer^[25]) vielmehr einen „beachtlichen Beitrag zur Bewältigung der umweltpolitischen Herausforderungen leisten“^[26] könnten und die derzeitige föderale Ordnung der Bundesrepublik durchaus auch Chancen und Spielraum für eine effektive, innovative und vor allem nachhaltige Umweltpolitik biete.

[...]

^[1] Huber, P. 2004, S.72f. An dieser Stelle auch noch ein einleitender Hinweis zu den Fußnoten: Die Literaturangaben werden in den Fußnoten dieser Arbeit nachfolgend stets verkürzt dargestellt, sofern sie in vollständiger Form in der beigefügten Literaturliste (S.30ff.) zu finden sind.

^[2] Es sei darauf hingewiesen, dass sich der Begriff im Rahmen dieser Arbeit rein auf die staatliche Ebene beschränkt; ergo keinesfalls die wirtschaftliche Selbstregulation oder die Zivilgesellschaft berücksichtigt.

^[3] Einen anschaulichen länderübergreifenden Überblick zur allgemeinen Institutionalisierung und der internationalen Entwicklung von Umweltpolitik liefern Jörgens/Carius in: FFU (Hrsg.) 1995, S.69-116.

^[4] Stretton, 1969, zitiert nach: Nohlen 2004, S.1042.

^[5] Cuvier, zitiert nach: Eucken, Walter 1975: Grundsätze der Wirtschaftspolitik. 5. Aufl., Tübingen.

^[6] http://www.bundestag.de/blickpunkt/101_Debatte/0604OE/06040OE04.htm (Aufgerufen am 26.5.06).

^[7] Hierzu eine Anmerkung: Grundsätzlich ist hier vor allem das klassisch juristische Unterscheidungsmerkmal unitarischer und föderaler Staaten, die so genannte „Staatsqualität“ der Gliedstaaten in Bundesstaaten berücksichtigt worden, obschon die politikwissenschaftliche Differenzierung der Staatsorganisation wesentlich schwerer fällt. Die BRD etwa gilt als kooperativer Bundesstaat, Frankreich wird meist als dezentralisierter Einheitsstaat mit teilweise autonomen Vollzugsrechten bezeichnet. Eine derartige Typologisierung nach der Form der Kooperation, bzw. dem Zentralisierungsgrad macht jedoch erst im definierten Kontext Sinn, etwa im Rahmen des Institutionengefüges der Umweltpolitik. (Literatur zur Staatsorganisation s. etwa Bullmann, Udo 1997.)

^[8] Vgl. Nohlen, 2004.

^[9] Die bundesstaatlichen Strukturen prägen u.a. das Wort des „Umweltföderalismus“, dessen Theorie detailliert dargelegt ist in: Zimmermann, K.W. / Kahlenborn, W. 1994, S.23-80.

^[10] Art. 20a, GG der BRD.

^[11] Müller-Brandeck-Bocquet 1996, S.157.

^[12] Hartkopf/Bohne 1983: S.129. zitiert nach: Müller-Brandeck-Bocquet 1996: S.122.

^[13] So wurde etwa das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit erst in direkter Reaktion auf die Reaktorkatastrophe in Tschernobyl 1986 gegründet.

^[14] Von Thaden 1987: S.11. zitiert nach: Müller-Brandeck-Bocquet 1996: S.122.

^[15] Müller-Brandeck-Bocquet 1996: S.126.

^[16] Müller-Brandeck-Bocquet 1996: S.126.

^[17] Vgl. Müller-Brandeck-Bocquet 1996: S.127ff.

^[18] Müller-Brandeck-Bocquet 1996: S.129.

^[19] Zu den konkreten Beispielen, etwa der Initiativen einzelner Länder ganz im Sinne des Wettbewerbsföderalismus, sei verwiesen auf: Müller-Brandeck-Bocquet 1996: S133f.

^[20] Vgl. Müller-Brandeck-Bocquet 1996: S.166ff.

^[21] Müller-Brandeck-Bocquet 1996: S.149

^[22] Manfred Miller 1988.

^[23] Klatt, Hartmut in APuZ, B31/82, S.3-21.

^[24] Vgl. SZ vom 3.5.1996.

^[25] Vgl. hierzu etwa Müller-Brandeck-Bocquet 1996, S.152: „Trotz einiger Erfolge ging der langjährige Bundesumweltminister Töpfer als ‚Ankündigungsminister’ in die Annalen ein.“

^[26] Müller-Brandeck-Bocquet 1996, S.152.